住宅专项维修资金制度：观察反思和展望期待
自1998年7月3日国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》启动住房制度改革，经过25年的高速发展，中国房地产业当前已从“增量时代”进入“存量时代”，住房问题已经从“有没有”发展到“好不好”，围绕着“衣食住行”中“住”相关的外部支持，也从“开发建设”转向到“运营管理”。业主从收房的兴奋开始渐渐进入守房的感奋，在未来与房共度的几十年里，就住宅专项维修资金（以下简称“维修资金”）问题，如何协调人与房、人与人的关系，会成为每一个业主都无法回避的现实问题。
宏观之势
中国人民银行调查统计司城镇居民家庭资产负债调查课题组在《中国金融》发表了《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》，显示我国城镇居民家庭的住房拥有率为96.0%。
中银证券2023年6月29日在《房屋养老金制度点评》中提到：
“《中国人口普查年鉴2020》显示，截至2020年末，我国存量住房建筑面积为510亿平方米、4.6亿套；城镇存量住宅建筑面积292亿平方米、2.9亿套，其中老旧住宅（公元2000年以前建成）占比有31%（按照套数），且随着房龄增长，老旧住房的占比预计将持续攀升。受房屋建设阶段当时客观条件的限制，部分存量住房在整体规划、设计标准、建筑材料、建造工艺、节能性等方面有所欠缺。大量老旧小区面临着维护更新的问题，存在诸如墙体结构安全隐患、屋面渗漏、外墙脱落、设施设备老化、楼道过道不稳固、房屋本体质量问题等房屋安全隐患。鉴于存量房时间跨度长、规模大、隐患多，现有住宅专项维修资金不能满足需求。目前我国存量住房维修主要依靠住宅专项维修资金或业主自筹资金进行。”
宏观之势
中国人民银行调查统计司城镇居民家庭资产负债调查课题组在《中国金融》发表了《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》，显示我国城镇居民家庭的住房拥有率为96.0%。
中银证券2023年6月29日在《房屋养老金制度点评》中提到：
“《中国人口普查年鉴2020》显示，截至2020年末，我国存量住房建筑面积为510亿平方米、4.6亿套；城镇存量住宅建筑面积292亿平方米、2.9亿套，其中老旧住宅（公元2000年以前建成）占比有31%（按照套数），且随着房龄增长，老旧住房的占比预计将持续攀升。受房屋建设阶段当时客观条件的限制，部分存量住房在整体规划、设计标准、建筑材料、建造工艺、节能性等方面有所欠缺。大量老旧小区面临着维护更新的问题，存在诸如墙体结构安全隐患、屋面渗漏、外墙脱落、设施设备老化、楼道过道不稳固、房屋本体质量问题等房屋安全隐患。鉴于存量房时间跨度长、规模大、隐患多，现有住宅专项维修资金不能满足需求。目前我国存量住房维修主要依靠住宅专项维修资金或业主自筹资金进行。”
现在人口老龄化叠加房屋“中年化”，房子同样面临着如何“养生”的问题。
2007年3月，中国工程院土木水利与建筑工程学部《土建工程的使用寿命与耐久性设计标准》咨询项目报告提出：
“1998年颁布的我国《建筑法》规定：‘建筑物在其合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量’（第六十条），‘在建筑物的合理使用寿命内，因建筑工程质量不合格受到损害的，有权向责任者要求赔偿’（第八十条），‘建筑工程实行质量保修制度’，‘保修范围包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程……，具体保修范围和最低保修期限由国务院规定’（第六十二条）。从《建筑法》的上述条文中，我们可以看出，所谓‘建筑物的合理使用年限’就是房屋建筑中的梁、板、墙、柱、基础等承重构件连接而成的主体结构能够正常使用而不需大修的使用年限，而不是建筑物中的门窗、隔断、屋面防水、外墙饰面那样的非承重建筑部件和水、暖、电等建筑设备的使用年限。后者的使用寿命一般较短，需要在建筑物的合理使用寿命期内更新或大修，它们的保修期通常也要短于建筑物的合理使用年限。”
“以建筑物为例，在一般正常条件下，混凝土基础和主体结构的使用寿命可到100年，外墙挂板、饰面、幕墙可到40年，门窗40年，内隔断40年，屋面防水层20年，一般装修20年，空调机房及管道20年，给水装置40年，卫生间设施20年，电气设施40年，照明灯5年，门窗装饰10年，室内装饰5年，铺砌地面40年，道路面层10年。这些都是不需大修或更换的年限。”
同时在住宅小区的区分所有建筑当中，除去建筑物本体之外，还存在大量的属于小区全体业主或者部分业主共有的配套房屋和设备、设施，比如业主活动用房、架空层、电梯系统、消防系统、绿化树木、园区道路、小区围墙、出入大门、监控系统、安防系统等。这些部分是保障业主生活品质和体现小区精神品位的重要部分，同时这些部分的生命周期也大多短于房屋本体，在房屋正常使用年限中面临着可能不止一次的中修、大修、改造和更新。
以上这些在购买房屋的“拥有成本”之外的“持有成本”，就是业主维持稳定惬意的品质生活所必需长期支付的代价。
2007年3月，中国工程院土木水利与建筑工程学部《土建工程的使用寿命与耐久性设计标准》咨询项目报告提出：
“1998年颁布的我国《建筑法》规定：‘建筑物在其合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量’（第六十条），‘在建筑物的合理使用寿命内，因建筑工程质量不合格受到损害的，有权向责任者要求赔偿’（第八十条），‘建筑工程实行质量保修制度’，‘保修范围包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程……，具体保修范围和最低保修期限由国务院规定’（第六十二条）。从《建筑法》的上述条文中，我们可以看出，所谓‘建筑物的合理使用年限’就是房屋建筑中的梁、板、墙、柱、基础等承重构件连接而成的主体结构能够正常使用而不需大修的使用年限，而不是建筑物中的门窗、隔断、屋面防水、外墙饰面那样的非承重建筑部件和水、暖、电等建筑设备的使用年限。后者的使用寿命一般较短，需要在建筑物的合理使用寿命期内更新或大修，它们的保修期通常也要短于建筑物的合理使用年限。”
“以建筑物为例，在一般正常条件下，混凝土基础和主体结构的使用寿命可到100年，外墙挂板、饰面、幕墙可到40年，门窗40年，内隔断40年，屋面防水层20年，一般装修20年，空调机房及管道20年，给水装置40年，卫生间设施20年，电气设施40年，照明灯5年，门窗装饰10年，室内装饰5年，铺砌地面40年，道路面层10年。这些都是不需大修或更换的年限。”
同时在住宅小区的区分所有建筑当中，除去建筑物本体之外，还存在大量的属于小区全体业主或者部分业主共有的配套房屋和设备、设施，比如业主活动用房、架空层、电梯系统、消防系统、绿化树木、园区道路、小区围墙、出入大门、监控系统、安防系统等。这些部分是保障业主生活品质和体现小区精神品位的重要部分，同时这些部分的生命周期也大多短于房屋本体，在房屋正常使用年限中面临着可能不止一次的中修、大修、改造和更新。
以上这些在购买房屋的“拥有成本”之外的“持有成本”，就是业主维持稳定惬意的品质生活所必需长期支付的代价。
■ 山西太原某 1999 年建成的老小区实施外墙保温层改造。我国建成超过 20 年的住宅已占城镇存量住宅的 31%，大量老旧小区面临着维护更新的问题。
发展之实
原建设部1998年颁布的《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》（简称“〔1998〕213号文”）要求凡商品住房和公有住房出售后，都应当建立住宅共用部位、共用设施设备的维修基金。2003年实施的《物业管理条例》第五十四条规定：“住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。”“公共维修基金”改称为“专项维修资金”。
自从1998年“房屋专项维修资金”制度建立以来，主要有两个方面的问题比较突出：
一是资金安全问题频出，维修资金被挪用、侵占、盗用案件频发，且数额巨大。例如：2005年7月11日北京市住房和城乡建设委员会披露“北京追缴十亿截留维修金”，大量代收的维修金长时间被占用未能按时存入指定的专门账户；《检察日报》2016年10月19日报道，《北京丰台房管局科长联手承包商冒领4,300余万元》。
二是小区出现必要的维修等情形面临使用时，维修资金使用难成为业主普遍的感受。2014年9月4日中国网文章《浅析房屋维修基金》报道：“河北衡水市河建小区2号楼顶层的四户家庭为支取住宅专项维修资金修缮屋顶，跑了3年仍未有结果。根据山东省住建厅房产处2012年的调查显示，在山东省的165个需要维修的住宅项目中，最后只有9个成功直接申请到公共维修基金。”尽管该报道已过多年，但现在维修资金使用手续繁琐的问题并没有实质性改观。
明明是业主共有的维修资金，一方面安全性无法保证，一方面方便性不能实现，正反两方面的现实让业主对维修资金爱恨交加。
应对之策
客观上的不得不用，现实中的不能不存，都考验着业主们的智慧和耐心。那么，面对这种焦灼而又纠结的现实，业主们如何应对？以下是个人的一些建议供大家参考和指正：
尽快成立业主组织
无论是法律法规的规定，还是政策规范的指令，抑或实践问题的隐痛，现实中大量的矛盾和冲突的症结多在于业主组织的缺失。这种主体性丧失、结构性缺陷，是一种根源性、制度性的隐患。除了填补业主组织的缺失之外任何试图回避和牵绕的动作，都无益于问题的消除，甚至是徒增枝节。
《民法典》第二百八十一条第一款规定通常情况下使用维修资金需要经业主共同决定；该条第二款明确了紧急情况下的维修，申请使用的主体是也只能是业主大会或者业主委员会。这一条给保护维修资金的安全扎紧了制度的笼子，也提示业主、业主大会和业主委员会：如果业主组织缺位，那么法律的这些强制规定就会面临现实考验和冲击。
现实的执行中，在《民法典》实施之前，全国普遍存在维修资金变通的所谓“应急使用”，这些规定和做法都与《民法典》第二百八十一条冲突，面临着业主的追问和司法的考验。
例如：住房和城乡建设部办公厅、财政部办公厅《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》（建办房〔2015〕52号），其中“五、确保应急维修，及时消除房屋使用安全隐患。发生下列危及房屋使用和人身财产安全的紧急情况，需要使用维修资金对老旧小区和电梯立即进行更新改造的，可以不经过业主“双三分之二”表决同意，直接申请使用维修资金：（一）电梯故障；（二）消防设施故障；（三）屋面、外墙渗漏；（四）二次供水水泵运行中断；（五）排水设施堵塞、爆裂；（六）楼体外立面存在脱落危险；（七）其他危及房屋使用和人身财产安全的紧急情况。”“没有业主委员会、物业服务企业或者公有住房售房单位的，可以由社区居民委员会提出申请，住房城乡建设（房地产）部门或者街道办事处、乡镇人民政府组织代修，代修费用从维修资金账户中列支。”
又如《济南市住宅专项维修资金管理办法》（征求意见稿）中第十八条“维修资金使用分为一般使用、计划使用和应急使用。维修资金应急使用，是指采取应急程序事前不用表决、事后公示的使用方式。适用于危及人身安全、房屋使用安全和公共安全，需要立即进行维修、更新和改造的应急维修项目”；第二十一条“有下列情形之一的，可以启动应急维修程序：（一）物业管理区域内发生的屋面漏雨、外墙渗水的；（二）电梯发生故障影响正常使用的；（三）消防设施存在故障的；（四）建筑外立面装饰和公共构件严重脱落松动的；（五）玻璃幕墙炸裂的；（六）排水管道严重堵塞或爆裂的；（七）地下车库雨水倒灌的；（八）道路路面塌陷的；（九）其他可能造成人身安全事故或严重影响业主生活情形的”。
这些表述中“维修资金应急使用，是指采取应急程序事前不用表决、事后公示的使用方式”等做法，公然直接违反《民法典》的明文规定，如果继续施行将是对《民法典》的挑战和冲击。
如果没有业主组织或者业主组织不能够发挥主体作用，那么维修资金就会是“无主财产”，会在各种“紧急情况”下被消耗殆尽。与其亡羊补牢不如退而结网，尽可能地成立业主组织并设法保持业主组织的生存和活力，发挥好功能作用，是保护好业主共有的维修资金最好的防火墙。
■ 屋面渗水维修属于维修资金使用范围，但往往只影响个别住户。
及早做好承接查验
根据《住宅专项维修资金管理办法》第二条第二款，从使用上来看，时间上适用于“保修期满后”，空间上则是“住宅共用部位、共用设施设备”。如何界定保修期已满，如何确定哪些属于“住宅共用部位、共用设施设备”就十分重要。保修期要结合收房时的《住宅质量保证书》明确具体的约定。要注意的是主体结构的保修期是设计使用年限，其他部分有各自的保修时限标准和承诺。质量保修期其实有一个前提，那就是保修对象的质量要合格或者符合标准，如果存在质量缺陷，那么保修期是不受时间限制的，也就是如果存在质量缺陷保修责任是不受期限限制的。比如据2023年3月22日《北京日报》报道，北京市朝阳区时代国际嘉园小区在交付17年后，业委会代表全体业主因楼房外立面墙砖不停掉落将开发商告上法庭，最终赢了官司，拿到了704.6万元赔偿款。当然是否属于质量缺陷需要进行司法鉴定程序。
在空间上确定“住宅共用部位、共用设施设备”具体的对象，也十分重要。只有属于此范围的对象才可以使用维修资金来承担维修费用。比如《北京市住宅专项维修资金使用审核标准》中明确：
“3.工程项目范围
3.1地基、基础地基：支撑基础的土体或岩体。基础：将结构所承受的各种作用力传递到地基上的结构组成部分。
3.2主体结构工程，承受各种作用的基本结构部分，包括承重墙、梁、板、柱。
3.3防水工程，包括建筑屋面、外墙面和地下室的防水。
3.4保温工程，包括屋面、外墙面保温。
3.5装饰装修工程，分为住宅内共用部位装修和住宅外共用部位装修工程，包括地面、抹灰、门窗、吊顶、饰面板（砖）等。
3.6室外工程，包括小区内道路、场地，公共区域的阶梯及扶手、围墙、院门。
3.7建筑给水及排水工程，包括给排水设备及附属设备、管道设施等。
3.8电梯工程，包括电梯主机、导轨、门系统、轿厢、安全部件等。
3.9电气工程，包括电线、电缆、配电箱（柜）等。
3.10智能建筑工程，包括视频监控系统、防盗报警系统、门禁控制系统、楼宇对讲系统、火灾自动报警系统、楼宇自动化系统等。”
当然由于建设年代、建设标准、地区差异等，有可能超出上述所列明的情况，就要结合小区的实际，通过承接查验来详细清晰具体地列明本小区的“共用部位、共用设施设备”，防止超范围使用维修资金。所以及时认真地组织全面的承接查验就十分的必要了。然而这一点恰恰是目前绝大部分小区普遍没有认识到也没有做到的。
承接查验除了比较常见的应当在物业服务人更迭时进行之外，还应当定期查验或者针对问题多发的部位、设施进行专项检查，以便于发现问题、对比前后查验的变化和程度并及时采取应对措施，以最小的代价和成本避免造成更大的损失和伤害。
根据《住宅专项维修资金管理办法》第二条第二款，从使用上来看，时间上适用于“保修期满后”，空间上则是“住宅共用部位、共用设施设备”。如何界定保修期已满，如何确定哪些属于“住宅共用部位、共用设施设备”就十分重要。保修期要结合收房时的《住宅质量保证书》明确具体的约定。要注意的是主体结构的保修期是设计使用年限，其他部分有各自的保修时限标准和承诺。质量保修期其实有一个前提，那就是保修对象的质量要合格或者符合标准，如果存在质量缺陷，那么保修期是不受时间限制的，也就是如果存在质量缺陷保修责任是不受期限限制的。比如据2023年3月22日《北京日报》报道，北京市朝阳区时代国际嘉园小区在交付17年后，业委会代表全体业主因楼房外立面墙砖不停掉落将开发商告上法庭，最终赢了官司，拿到了704.6万元赔偿款。当然是否属于质量缺陷需要进行司法鉴定程序。
在空间上确定“住宅共用部位、共用设施设备”具体的对象，也十分重要。只有属于此范围的对象才可以使用维修资金来承担维修费用。比如《北京市住宅专项维修资金使用审核标准》中明确：
“3.工程项目范围
3.1地基、基础地基：支撑基础的土体或岩体。基础：将结构所承受的各种作用力传递到地基上的结构组成部分。
3.2主体结构工程，承受各种作用的基本结构部分，包括承重墙、梁、板、柱。
3.3防水工程，包括建筑屋面、外墙面和地下室的防水。
3.4保温工程，包括屋面、外墙面保温。
3.5装饰装修工程，分为住宅内共用部位装修和住宅外共用部位装修工程，包括地面、抹灰、门窗、吊顶、饰面板（砖）等。
3.6室外工程，包括小区内道路、场地，公共区域的阶梯及扶手、围墙、院门。
3.7建筑给水及排水工程，包括给排水设备及附属设备、管道设施等。
3.8电梯工程，包括电梯主机、导轨、门系统、轿厢、安全部件等。
3.9电气工程，包括电线、电缆、配电箱（柜）等。
3.10智能建筑工程，包括视频监控系统、防盗报警系统、门禁控制系统、楼宇对讲系统、火灾自动报警系统、楼宇自动化系统等。”
当然由于建设年代、建设标准、地区差异等，有可能超出上述所列明的情况，就要结合小区的实际，通过承接查验来详细清晰具体地列明本小区的“共用部位、共用设施设备”，防止超范围使用维修资金。所以及时认真地组织全面的承接查验就十分的必要了。然而这一点恰恰是目前绝大部分小区普遍没有认识到也没有做到的。
承接查验除了比较常见的应当在物业服务人更迭时进行之外，还应当定期查验或者针对问题多发的部位、设施进行专项检查，以便于发现问题、对比前后查验的变化和程度并及时采取应对措施，以最小的代价和成本避免造成更大的损失和伤害。
■ 多地已推出政策鼓励使用维修资金加装电梯
签好物业服务合同
《民法典》第九百三十八条、第九百四十三条，两个条款清楚地表明维修资金在《物业服务合同》中是必须的内容。
《住宅专项维修资金管理办法》第二条第二款给“住宅专项维修资金”的定义，说明其适用于“维修和更新、改造”。业主按照《物业服务合同》承担物业费，其用途也涉及“住宅共用部位、共用设施设备”的“日常的维修、维护和保养”。如何界定物业费负担的“日常维修”和需要专项维修资金负担的“维修”就成为容易发生争执和混淆的焦点。如果没有通过《物业服务合同》约定日常维修的频次和标准，不能通过有效监督保证日常维修维保和养护的进行，很容易把小问题积累成大问题，把局部问题升级为整体问题，把本应当由物业费开支解决的问题堆积成需要维修资金来解决。减少了物业费的开支而增加了物业服务人利润获取，损害业主利益。
同时，也应当尽可能约定清楚在必要的情况下如何使用维修资金。实际的操作中，《物业服务合同》采用示范文本，有关专项维修资金方面的约定都是很原则的三两条，非常简单和粗疏，这种约定不利于对合同双方的约束和规范。当然这样的现状是有大量房屋属于新建房屋，合同期内可能需要使用维修资金的情况不多不频所造成。但是随着时间的推移，房屋进入频繁更新改造和不得不大修的阶段，对这方面的约定应该及时地进行细化明确、完善和丰富。结合本小区的物理年龄阶段，因地制宜地制订好维修资金相关条款，防止发生资金被“滥用”（不该花的乱花）以及因为约定不明、职责不清而“惜用”（应当维修却久拖不决）这两种极端情况。
制定专项管理规约
2021年11月15日，上海市城市管理精细化工作推进领导小组办公室发布了《关于印发<临时管理规约>等三个示范文本的通知》，其中包含了《专项维修资金管理规约》，用于指导和规范全体业主、物业使用人在物业管理区域内的专项维修资金的筹集、补建、再次筹集、补充、使用、审价、审计、增值以及使用方案制订、费用承担、账目公布、账户管理等行为。该规约包含了“规约一：专项维修资金使用”和“规约二：专项维修资金筹集”。该通知示范文本中还包含与维修资金相关的《公共收益用途分配和使用专项规约》示范文本，约定了公共收益转作维修资金的规范和流程。
针对维修资金制订详尽全面的专项规约，是对该项事务认真负责、深谋远虑的安排，有利于规范各环节的做法，让维修资金相关作业在制度的保护下健康发展，是对小区长远发展的切实保护和真心关爱。
做好业主自行管理
从设立维修资金制度的最初，有关制度就一直对业主自治、自主管理抱有支持和积极引导的态度。如何实现维修资金的自行管理需要一定的条件和程序，尽管自行管理也存在挑战和风险，但这些都是业主成长和成熟所必然要面对的过程和代价。借鉴维修资金自行管理成功的做法和经验，是一种突破目前制度困境的值得一试的冒险，它所带给业主的成长和历练是其他途径无法替代的。
《上海市公有住房售后各项维修基金存储和支用办法》（沪公积金发〔1995〕字第25号）第六条“凡业主管理委员会（以下简称管委会）成立之前，先按幢设立临时账户及相应的业主明细户，临时账户内的维修基金暂由市公积金管理中心统一管理和增值；待管委会成立以后，则由管委会代表业主统一向经办行开户，并分类进行使用或增值。”第八条“管委会开户后，由经办行将该管委会维修基金数额，报市公积金管理中心。市公积金管理中心经复核后下划维修基金，并由经办行记入该管委会账户。”
北京市房屋土地管理局、北京市房改办、北京市财政局《关于归集住宅共用部位共用设施设备维修基金的通知》（京房地物字〔1999〕第1088号）：“六、住宅物业管理委员会（以下简称管委会）成立后，市小区办应及时将代管的商品住宅维修基金移交给管委会管理，或经管委会同意交由物业管理企业代管。”“十一、公有住房售后成立管委会的，原代收单位应将公有住房维修基金移交给管委会管理。市住房资金管理中心负责监督执行。”
《北京市住宅公共维修基金使用管理办法》第五条“物业管理委员会（以下简称“管委会”）成立后，由管委会代表物业管理区域内的全体产权人向市国土房管局指定的银行开立账户存储。”第六条“管委会成立前（即维修基金代管期间），维修基金原则上不得使用。”第七条“管委会成立后，物业管理企业应在每年年初制定房屋及小区公共设施维修（包括大修、中修、列新、改造）计划及经费预算，报管委会批准后执行。”
上海市、北京市这些历史早期的规定，非常清晰地说明政府代管只是权宜之计，尊重并支持业主自行管理才是目标追求。限制和禁止代管情形下的使用也曾经是明确的要求。
自行管理维修资金不乏成功的案例。比如2007年12月29日《法律与生活》杂志《业主的另一块蛋糕——“专项维修资金”问题调查实录》报道，北京市朝阳区新天第小区，第一个将维修资金划转成功，并第一个使用了维修资金，从而创造了划拨和使用“两个第一”。2006年6月5日，近717万元维修资金划转成功。维修资金划转成功后，通过合理制订活期、定期存款数额和期限，经过银行测算，5年内比托管前增值近百万元。
根据现行《住宅专项维修资金管理办法》第十五条，很显然业主组织自行管理维修资金并不存在法律上的障碍，并且随着有关使用、续筹、监督、管理的业务增加，自行管理会成为更多的小区的选择。“谁的孩子谁来抱，谁的孩子谁来疼”，是很浅显的道理。
趸交期交灵活结合
维修资金除了要在办理房产证之前缴付首期款之外，还面临着住宅全生命周期内，因为首期款用尽后和发生较大的维修、更新和改造时的续筹情况。可以确定的是，无论是被动还是主动地筹集资金，都不可避免要面对再次筹集和多次筹集的情形。在房屋全生命周期的几十年中，针对不同情况采取趸交和期交，灵活、足额地保持维修资金在一个适当的规模和水平，是一种负责和承担，考验一个小区全体业主的公共生活水平。
深圳市物业专项维修资金分为首期维修金和日常维修金两个部分，首期维修金由开发商在办理不动产首次登记前划入市管理机构设立的维修资金专户，日常维修金则按月由业主随物业费一并缴纳。《深圳市物业专项维修资金管理规定》第十条第一款“业主应当自入住之日起，按照不低于市住房和建设部门会同市发展改革部门确定的缴纳标准缴纳日常维修金。日常维修金由业主在按月缴纳物业管理费时一并缴纳。”
完善中长期维修计划
由于绝大多数小区没有业主组织，或者长期处于前期物业管理阶段，物业服务人指导思想上没有动力也没有压力，技术储备上未必有能力策划中长期的维修计划，更多情况下处于应激或应急状态，无法做到以产权人的角度来思考和安排小区全生命周期的预防性维护计划。这导致生活中小区里绝大多数的维修是设备设施发生损坏后情非得已的救急。这种情况下谈不上客户体验，电梯停摆了业主只会眼巴巴无助地盼着能早日修好，不敢奢望降低故障率、保证设备完好率。
在业主组织健全和功能发挥正常的情况下，业主应根据住宅使用年限、破损现状和年度房屋安全检查等情况督促物业服务人制订维修计划。并且特别注意在住宅中修与大修项目应由具备相应资格条件的单位来实施。
对于常见和多发的情况实施计划维修和问题维修，比如：（一）本年度汛期出现屋面、外墙渗漏采取临时措施处理的，必须在次年汛期前完成维修；（二）屋面防水、外墙保温和防水、公共窗户防水等维修应当在汛期前完成；（三）雨落水管破损渗漏等问题应及时维修；（四）室内排水主管道应定期采取高压冲洗法等进行预防性维护。
业主组织督促物业服务人制订维修年度计划和中长期规划：（一）制订房屋屋面防水、公共门窗、电梯、消防、给排水等不同建筑分部的维修计划，维修计划按照预期实施的周期可分为长期、中期规划和年度计划；（二）长期规划主要预测5年以上至房屋全生命周期之内需要实施的大、中修（含更新改造）项目，中期规划主要考虑5年内应维修的项目；（三）年度计划包括对出现损伤部位的维修计划和本年度达到中、长期规划的维修项目；（四）根据房屋、设备检查和评估鉴定发现的应修项目，按轻重缓急列入次年度维修计划或中期规划。
中长期维修计划的准备和实施，会极大地减少应急维修的发生，降低应急维修下因手忙脚乱而无谓增加的成本，避免设备设施非正常停用对业主生活的干扰和影响。
《民法典》第九百三十八条、第九百四十三条，两个条款清楚地表明维修资金在《物业服务合同》中是必须的内容。
《住宅专项维修资金管理办法》第二条第二款给“住宅专项维修资金”的定义，说明其适用于“维修和更新、改造”。业主按照《物业服务合同》承担物业费，其用途也涉及“住宅共用部位、共用设施设备”的“日常的维修、维护和保养”。如何界定物业费负担的“日常维修”和需要专项维修资金负担的“维修”就成为容易发生争执和混淆的焦点。如果没有通过《物业服务合同》约定日常维修的频次和标准，不能通过有效监督保证日常维修维保和养护的进行，很容易把小问题积累成大问题，把局部问题升级为整体问题，把本应当由物业费开支解决的问题堆积成需要维修资金来解决。减少了物业费的开支而增加了物业服务人利润获取，损害业主利益。
同时，也应当尽可能约定清楚在必要的情况下如何使用维修资金。实际的操作中，《物业服务合同》采用示范文本，有关专项维修资金方面的约定都是很原则的三两条，非常简单和粗疏，这种约定不利于对合同双方的约束和规范。当然这样的现状是有大量房屋属于新建房屋，合同期内可能需要使用维修资金的情况不多不频所造成。但是随着时间的推移，房屋进入频繁更新改造和不得不大修的阶段，对这方面的约定应该及时地进行细化明确、完善和丰富。结合本小区的物理年龄阶段，因地制宜地制订好维修资金相关条款，防止发生资金被“滥用”（不该花的乱花）以及因为约定不明、职责不清而“惜用”（应当维修却久拖不决）这两种极端情况。
制定专项管理规约
2021年11月15日，上海市城市管理精细化工作推进领导小组办公室发布了《关于印发<临时管理规约>等三个示范文本的通知》，其中包含了《专项维修资金管理规约》，用于指导和规范全体业主、物业使用人在物业管理区域内的专项维修资金的筹集、补建、再次筹集、补充、使用、审价、审计、增值以及使用方案制订、费用承担、账目公布、账户管理等行为。该规约包含了“规约一：专项维修资金使用”和“规约二：专项维修资金筹集”。该通知示范文本中还包含与维修资金相关的《公共收益用途分配和使用专项规约》示范文本，约定了公共收益转作维修资金的规范和流程。
针对维修资金制订详尽全面的专项规约，是对该项事务认真负责、深谋远虑的安排，有利于规范各环节的做法，让维修资金相关作业在制度的保护下健康发展，是对小区长远发展的切实保护和真心关爱。
做好业主自行管理
从设立维修资金制度的最初，有关制度就一直对业主自治、自主管理抱有支持和积极引导的态度。如何实现维修资金的自行管理需要一定的条件和程序，尽管自行管理也存在挑战和风险，但这些都是业主成长和成熟所必然要面对的过程和代价。借鉴维修资金自行管理成功的做法和经验，是一种突破目前制度困境的值得一试的冒险，它所带给业主的成长和历练是其他途径无法替代的。
《上海市公有住房售后各项维修基金存储和支用办法》（沪公积金发〔1995〕字第25号）第六条“凡业主管理委员会（以下简称管委会）成立之前，先按幢设立临时账户及相应的业主明细户，临时账户内的维修基金暂由市公积金管理中心统一管理和增值；待管委会成立以后，则由管委会代表业主统一向经办行开户，并分类进行使用或增值。”第八条“管委会开户后，由经办行将该管委会维修基金数额，报市公积金管理中心。市公积金管理中心经复核后下划维修基金，并由经办行记入该管委会账户。”
北京市房屋土地管理局、北京市房改办、北京市财政局《关于归集住宅共用部位共用设施设备维修基金的通知》（京房地物字〔1999〕第1088号）：“六、住宅物业管理委员会（以下简称管委会）成立后，市小区办应及时将代管的商品住宅维修基金移交给管委会管理，或经管委会同意交由物业管理企业代管。”“十一、公有住房售后成立管委会的，原代收单位应将公有住房维修基金移交给管委会管理。市住房资金管理中心负责监督执行。”
《北京市住宅公共维修基金使用管理办法》第五条“物业管理委员会（以下简称“管委会”）成立后，由管委会代表物业管理区域内的全体产权人向市国土房管局指定的银行开立账户存储。”第六条“管委会成立前（即维修基金代管期间），维修基金原则上不得使用。”第七条“管委会成立后，物业管理企业应在每年年初制定房屋及小区公共设施维修（包括大修、中修、列新、改造）计划及经费预算，报管委会批准后执行。”
上海市、北京市这些历史早期的规定，非常清晰地说明政府代管只是权宜之计，尊重并支持业主自行管理才是目标追求。限制和禁止代管情形下的使用也曾经是明确的要求。
自行管理维修资金不乏成功的案例。比如2007年12月29日《法律与生活》杂志《业主的另一块蛋糕——“专项维修资金”问题调查实录》报道，北京市朝阳区新天第小区，第一个将维修资金划转成功，并第一个使用了维修资金，从而创造了划拨和使用“两个第一”。2006年6月5日，近717万元维修资金划转成功。维修资金划转成功后，通过合理制订活期、定期存款数额和期限，经过银行测算，5年内比托管前增值近百万元。
根据现行《住宅专项维修资金管理办法》第十五条，很显然业主组织自行管理维修资金并不存在法律上的障碍，并且随着有关使用、续筹、监督、管理的业务增加，自行管理会成为更多的小区的选择。“谁的孩子谁来抱，谁的孩子谁来疼”，是很浅显的道理。
趸交期交灵活结合
维修资金除了要在办理房产证之前缴付首期款之外，还面临着住宅全生命周期内，因为首期款用尽后和发生较大的维修、更新和改造时的续筹情况。可以确定的是，无论是被动还是主动地筹集资金，都不可避免要面对再次筹集和多次筹集的情形。在房屋全生命周期的几十年中，针对不同情况采取趸交和期交，灵活、足额地保持维修资金在一个适当的规模和水平，是一种负责和承担，考验一个小区全体业主的公共生活水平。
深圳市物业专项维修资金分为首期维修金和日常维修金两个部分，首期维修金由开发商在办理不动产首次登记前划入市管理机构设立的维修资金专户，日常维修金则按月由业主随物业费一并缴纳。《深圳市物业专项维修资金管理规定》第十条第一款“业主应当自入住之日起，按照不低于市住房和建设部门会同市发展改革部门确定的缴纳标准缴纳日常维修金。日常维修金由业主在按月缴纳物业管理费时一并缴纳。”
完善中长期维修计划
由于绝大多数小区没有业主组织，或者长期处于前期物业管理阶段，物业服务人指导思想上没有动力也没有压力，技术储备上未必有能力策划中长期的维修计划，更多情况下处于应激或应急状态，无法做到以产权人的角度来思考和安排小区全生命周期的预防性维护计划。这导致生活中小区里绝大多数的维修是设备设施发生损坏后情非得已的救急。这种情况下谈不上客户体验，电梯停摆了业主只会眼巴巴无助地盼着能早日修好，不敢奢望降低故障率、保证设备完好率。
在业主组织健全和功能发挥正常的情况下，业主应根据住宅使用年限、破损现状和年度房屋安全检查等情况督促物业服务人制订维修计划。并且特别注意在住宅中修与大修项目应由具备相应资格条件的单位来实施。
对于常见和多发的情况实施计划维修和问题维修，比如：（一）本年度汛期出现屋面、外墙渗漏采取临时措施处理的，必须在次年汛期前完成维修；（二）屋面防水、外墙保温和防水、公共窗户防水等维修应当在汛期前完成；（三）雨落水管破损渗漏等问题应及时维修；（四）室内排水主管道应定期采取高压冲洗法等进行预防性维护。
业主组织督促物业服务人制订维修年度计划和中长期规划：（一）制订房屋屋面防水、公共门窗、电梯、消防、给排水等不同建筑分部的维修计划，维修计划按照预期实施的周期可分为长期、中期规划和年度计划；（二）长期规划主要预测5年以上至房屋全生命周期之内需要实施的大、中修（含更新改造）项目，中期规划主要考虑5年内应维修的项目；（三）年度计划包括对出现损伤部位的维修计划和本年度达到中、长期规划的维修项目；（四）根据房屋、设备检查和评估鉴定发现的应修项目，按轻重缓急列入次年度维修计划或中期规划。
中长期维修计划的准备和实施，会极大地减少应急维修的发生，降低应急维修下因手忙脚乱而无谓增加的成本，避免设备设施非正常停用对业主生活的干扰和影响。
■ 强化日常巡检可以避免细小问题发展成必须使用维修资金的复杂问题
做好授权应急使用
哪怕是再完美的计划，在面临小区这样一个复杂动态的系统时，也难免会发生意想不到预料之外无法控制的意外紧急情况。既然无法避免，那么提前对各种可能的非预期情况作出框架和原则性预案，当风险来临时做到忙而不乱也就成为一种选择。作为业主大会常设机构的业主委员会，执行业主大会表决通过的《管理规约》，对可能面临的问题进行授权，也可以通过预见性的推理召开专门的具体的业主大会会议决议授权，在一定范围和额度内授权业主委员会一定权限，让小区事务尽可能处于一种可控的状态，保持对维修资金的管理和控制，降低非预期不可控制的各种风险。
例如住房和城乡建设部办公厅、财政部办公厅《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》中：
“四、优化表决规则，提高业主组织的决策效率。在老旧小区和电梯更新改造中使用维修资金，为解决业主‘双三分之二’表决难题，降低业主大会和业主委员会的决策成本，提高业主使用维修资金的决策效率，各地可以根据《业主大会和业主委员会指导规则》（建房〔2009〕274号）的有关规定，指导业主大会在管理规约和业主大会议事规则中约定以下表决方式：（一）委托表决；（二）集合表决；（三）默认表决；（四）异议表决。”
发挥“特别表决方式”的作用，前提是必须在小区的《管理规约》和《业主大会议事规则》中被事先通过，否则是不可以直接适用这些变通规则的。当然这些变通规则能否获得业主大会会议的通过是另外一回事。
保持开放透明制度
由于我国小区规模普遍偏大，业主构成复杂多元，共同事务面临的状况复杂，所以在维修资金问题上最好一直秉持开放的态度和做法，允许不同的声音和观点的存在。这样能够保持尽可能多的业主参与和最大范围形成共识，加快事情推进和保证预期效果达成。保持维修资金事务全流程、各环节、无死角的透明，是保证实现业主知情权、监督权和选择权的基本要求，也是避免发生各种可能弊病的最好方法。
形成小区独特文化
在成立业主组织并保持其活力、完善事前、事中、事后流程和制度的同时，也应当注意小区文化氛围的塑造和培育。在很多时候尤其是面临共同事务时，邻里之间融洽的关系、合作的态度、良好的沟通、包容的氛围、互助的情绪这些看不见摸不着的软性条件是克服很多无法用制度解决的困难的唯一通道或出口。有一些问题并不能靠刚性的组织和刻板的制度来解决，恰恰是柔性的充满人文情怀和内心关照的相互成就和包容才可以解决。通过日常的往来、不成文的默契、细雨无声的浸润能达到意想不到的效果。
续筹之法
解决了业主组织缺位、避免盲目无序、加强沟通、明确流程、经过合法程序，保持对维修资金余额、使用情况动态实时的了解和掌握，做到心中有数，手中有术，充分保障业主的知情权、选择权、决定权。在这些之后，无论是用还是筹，阻碍和难度都会减少。当出现需要续筹情况或者达到续筹标准的时候，组织好续筹工作：
首先，业主委员会要拟订续筹方案，续筹方案应当包括续筹总额、资金来源、业主分摊资金及交纳时限等内容；
其次，要按照《民法典》第二百七十八条要求，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意，方可通过续筹方案。
再次，按照通过的续筹方案，组织落实。
最后，如果出现未能按照方案续筹的个别情况，则按照业主大会的授权采取法律手段保证达成筹集结果。
未来之路
住房作为改革开放的重大物质成果和居民财富的积累沉淀，对于社会稳定、金融安全、市场机制至关重要。房产在一定程度上作为一个锚，维系着既有的秩序体系。住房安全，兹事体大。已经执行了25年的住宅专项维修资金制度，依然发挥着为保障房屋安全和稳定住宅持续更新保驾护航的功能。在肯定维修资金制度基本功能的同时，也要看到现有制度所存在的明显不足，包括在存储、管理、使用、监督方面政府既当运动员又当裁判员所带来的弊端，制度存在改进的客观必要和足够空间。
我们注意到，上海市在小区业主大会普遍建立的基础上，通过积极推进大面积实施维修资金业主自行管理，政府发挥监督指导职能，细化制度，规范流程，清晰动作，精细管理，既保证了维修资金使用顺畅，也保护了资金安全，还保障了制度的健康发展。比如浦东新区维修资金和公共收益管理“4+1+1”监管模式，即四项监管机制（预防、发现、处理和惩处）+一份负面行为清单+一份风险告知书，维修资金的使用合规率达95%以上，违规使用整改率100%。
同时还应当注意到，由于业主情况复杂，境遇悬殊，随着房屋的不断老化，对于一些特别的情况也应当作出与时俱进的制度设计。比如：危险情况下房屋强制维修制度；基于维修资金和住宅维修业务的规模性、持续性、稳定性，结合住宅资产情况，做一些金融创新也有利于更好地发挥市场外部支持作用，如银行提供维修资金免息短期贷款等；还可以结合实际需求，设计和提供关于住房维修的保险产品。
据推测，全国住宅专项维修资金规模已经超过万亿元，无论是静态下的体量规模，还是动态中的流量流速，维修资金都会随着时间的演进而不断增加。应对新常态、新形势、新趋势、新挑战，满足维修资金发展要求，调整和完善法律制度供给，吐故纳新持续改进已经箭在弦上！
哪怕是再完美的计划，在面临小区这样一个复杂动态的系统时，也难免会发生意想不到预料之外无法控制的意外紧急情况。既然无法避免，那么提前对各种可能的非预期情况作出框架和原则性预案，当风险来临时做到忙而不乱也就成为一种选择。作为业主大会常设机构的业主委员会，执行业主大会表决通过的《管理规约》，对可能面临的问题进行授权，也可以通过预见性的推理召开专门的具体的业主大会会议决议授权，在一定范围和额度内授权业主委员会一定权限，让小区事务尽可能处于一种可控的状态，保持对维修资金的管理和控制，降低非预期不可控制的各种风险。
例如住房和城乡建设部办公厅、财政部办公厅《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》中：
“四、优化表决规则，提高业主组织的决策效率。在老旧小区和电梯更新改造中使用维修资金，为解决业主‘双三分之二’表决难题，降低业主大会和业主委员会的决策成本，提高业主使用维修资金的决策效率，各地可以根据《业主大会和业主委员会指导规则》（建房〔2009〕274号）的有关规定，指导业主大会在管理规约和业主大会议事规则中约定以下表决方式：（一）委托表决；（二）集合表决；（三）默认表决；（四）异议表决。”
发挥“特别表决方式”的作用，前提是必须在小区的《管理规约》和《业主大会议事规则》中被事先通过，否则是不可以直接适用这些变通规则的。当然这些变通规则能否获得业主大会会议的通过是另外一回事。
保持开放透明制度
由于我国小区规模普遍偏大，业主构成复杂多元，共同事务面临的状况复杂，所以在维修资金问题上最好一直秉持开放的态度和做法，允许不同的声音和观点的存在。这样能够保持尽可能多的业主参与和最大范围形成共识，加快事情推进和保证预期效果达成。保持维修资金事务全流程、各环节、无死角的透明，是保证实现业主知情权、监督权和选择权的基本要求，也是避免发生各种可能弊病的最好方法。
形成小区独特文化
在成立业主组织并保持其活力、完善事前、事中、事后流程和制度的同时，也应当注意小区文化氛围的塑造和培育。在很多时候尤其是面临共同事务时，邻里之间融洽的关系、合作的态度、良好的沟通、包容的氛围、互助的情绪这些看不见摸不着的软性条件是克服很多无法用制度解决的困难的唯一通道或出口。有一些问题并不能靠刚性的组织和刻板的制度来解决，恰恰是柔性的充满人文情怀和内心关照的相互成就和包容才可以解决。通过日常的往来、不成文的默契、细雨无声的浸润能达到意想不到的效果。
续筹之法
解决了业主组织缺位、避免盲目无序、加强沟通、明确流程、经过合法程序，保持对维修资金余额、使用情况动态实时的了解和掌握，做到心中有数，手中有术，充分保障业主的知情权、选择权、决定权。在这些之后，无论是用还是筹，阻碍和难度都会减少。当出现需要续筹情况或者达到续筹标准的时候，组织好续筹工作：
首先，业主委员会要拟订续筹方案，续筹方案应当包括续筹总额、资金来源、业主分摊资金及交纳时限等内容；
其次，要按照《民法典》第二百七十八条要求，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意，方可通过续筹方案。
再次，按照通过的续筹方案，组织落实。
最后，如果出现未能按照方案续筹的个别情况，则按照业主大会的授权采取法律手段保证达成筹集结果。
未来之路
住房作为改革开放的重大物质成果和居民财富的积累沉淀，对于社会稳定、金融安全、市场机制至关重要。房产在一定程度上作为一个锚，维系着既有的秩序体系。住房安全，兹事体大。已经执行了25年的住宅专项维修资金制度，依然发挥着为保障房屋安全和稳定住宅持续更新保驾护航的功能。在肯定维修资金制度基本功能的同时，也要看到现有制度所存在的明显不足，包括在存储、管理、使用、监督方面政府既当运动员又当裁判员所带来的弊端，制度存在改进的客观必要和足够空间。
我们注意到，上海市在小区业主大会普遍建立的基础上，通过积极推进大面积实施维修资金业主自行管理，政府发挥监督指导职能，细化制度，规范流程，清晰动作，精细管理，既保证了维修资金使用顺畅，也保护了资金安全，还保障了制度的健康发展。比如浦东新区维修资金和公共收益管理“4+1+1”监管模式，即四项监管机制（预防、发现、处理和惩处）+一份负面行为清单+一份风险告知书，维修资金的使用合规率达95%以上，违规使用整改率100%。
同时还应当注意到，由于业主情况复杂，境遇悬殊，随着房屋的不断老化，对于一些特别的情况也应当作出与时俱进的制度设计。比如：危险情况下房屋强制维修制度；基于维修资金和住宅维修业务的规模性、持续性、稳定性，结合住宅资产情况，做一些金融创新也有利于更好地发挥市场外部支持作用，如银行提供维修资金免息短期贷款等；还可以结合实际需求，设计和提供关于住房维修的保险产品。
据推测，全国住宅专项维修资金规模已经超过万亿元，无论是静态下的体量规模，还是动态中的流量流速，维修资金都会随着时间的演进而不断增加。应对新常态、新形势、新趋势、新挑战，满足维修资金发展要求，调整和完善法律制度供给，吐故纳新持续改进已经箭在弦上！
■ 图 / 现代物业 广东易佳梯科技有限公司 优久防水 四川邦泰置业
原载于《现代物业》下旬刊2023年9期/总第610期
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原载于《现代物业》下旬刊2023年9期/总第610期
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