e-治理与电子民主主义——以韩国住宅小区为例
1、序言
为了研究信息社会中e-治理(Governance)的构筑对于电子民主主义的影响，需要首先对e-治理(Governance)的出现使电子信息资源(e-information)、电子信息互动(e-interaction)以及电子信息集成(e-integration)领域出现了怎样的变化，而这种变化是否进而对地方政府在执行政府职能的过程中产生的影响这一过程进行具体的探索和分析。
二十一世纪的政治行为要面对复杂的社会问题。社会关系网(social network)已经从原来的垂直型和金字塔型向多元型与复杂型发展，从而导致社会关系网之间的连接逐渐变弱，市民的政治关心度和政治参与度也在逐年下降。
随着政治、经济、行政等方面的公共服务不完善问题成为一个新的社会热点，学术界也开始对新的管理体制进行研究。
市民社会的发展派生出了不同于传统的政府失败(government failure)与市场失败(market failure)的新的社会问题。这就需要我们对这些新的社会问题进行多角度的理论研究。政府——市场——市民社会与传统的国家主导或是社会主导的政治行为不同，政府、市场、市民这三个主体的新型关系决定了我们在处理公共问题的时候必须强调民间组织和中间媒介的纽带作用。
现代社会中的多种利益集团的形成必然会引发公共利益(public interest)与私人利益(private interest)之间的冲突。
针对这种社会问题，学术界提出了政府——市场——市民社会中各阶层共存的理论分析框架，即治理理论(Governance theory)。这里所谓的治理(Governance)是一种新型的政治行为，是政治行为者在特定的目标下，组成水平型的关系网(horizontal network)的一种自由性协议和调停行为。到目前为止对于治理(Governance)一词还没有明确的范围规定，它包括国家的地位变化，市民社会的登场、合作与均衡，协议组织与调和，水平型社会关系网的构成等一系列政治过程。
治理理论(Gocernance theory)已经在各个领域得到了不断的应用和发展。随着信息通讯技术(Information and Communication Technologies：以下简称为ICTs)的发展，以及新型政府-市场-市民社会的出现，进一步引起了人们对于e-治理(或Cyber-Governance, digital Governance)理论的关注。
曾经是管理对象的市场与市民，通过信息通讯技术提供的空间已经开始成为对共同体进行管理的行为者。ICTs的发展引起了传统的以国家为中心的管理体制的减弱，在虚拟空间中形成了新的治理机制，通过协议和调停来进行非集中型的社会关系网。本研究旨在以韩国住宅小区为例，分析和研究既存的政府主导统治体制的变化和依靠e-治理而发展进步的韩国社会的现状及其意义。
2、e-治理(或Cyber-Governance，digital Governance)理论探索
分析关于治理的研究，迄今为止通过与国民国家统治相关的唯一权威机关治理市民社会等私人领域，但从此这种体制将发生根本性转变。[1]
之所以在探索新的治理方式发生显著变化，是因为随着社会结构的变化，代议民主制暴露出存在的弊端。代议民主制可视为在由广阔领土与不同性质国民组成的近代国家试图通过民主主义治理国民制度领域的发明。
代议民主制无法克服代表，即领导人腐败问题，未能拉近国民与代表之间距离，而政治单纯依靠政治精英或专家执行。因此，为克服以上弊端，体现国家管理公共的作用，转变为提高市场效率的作用过程中，产生了构建政治过程中新渠道与治理体制的必要性。
因此，治理代表一种新的政治流程方式，由政治行为人在特定目标下，组成水平型的关系网的自由性协议和调停行为。[2]另外， 治理作为新的政治流程方式，由政治行为人带着特定目标构筑水平型的关系网，实现自律协议与调整的过程。
e-治理应理解为在治理的理论持续扩大发展的概念。信息社会的到来需要不同于物质中心的工业社会形态的公共商品(public goods)。
ICTs的发展使国民多样需求通过政治经济社会反映，同时也促进了相互合作式的结构变化。另外，人们也越来越关注[3]e-治理的概念，是因为 ICTs的民主发展，可视为政府提供公共服务商品(public goods)，克服低效率官僚制度、行政投机主义等政府弊端的有效方案。[4]
近期，e- 治理研究已超越概念化研究发展为分类、实践等实际研究阶段。迄今为止，学术界对e-治理的研究，主要停留在对新型公共管理(New pubulic management)与政治网、电子民主主义三种理解阶段。首先，新型公共管理指为有效治理而利用ICTs，即，e-治理是，政府为实现政策目标而接受的技术支援。[5]其次，e-治理可解释为政治关系网，即，构成政策导入与构建的主体国家-市场-国民社会的网络式管理及通过这种方法实现的社会调节机制[6]。其三，e-治理将克服代议民主制局限性，实现电子参与民主主义的观点。[7]
通过以上三种观点，e- 治理的内容与观点进一步得到丰富化，并超越单向理解与优点分析，支持了ON-Off式综合解释。代表性人物 Perri博士，认为e-治理应超越单纯 ICTs利用领域，发展至为将ICTs规定为媒介或工具的新领域，应进行对系统范畴、领域、应用行为人、供应者、需求者等多层分析。[8]
从以上观点与分析可得，通过构建ICTs新的治理关系，可决定并管理共同体命运，而信息技术作为管理共同体命运的有效手段，是实现民主主义的有效方法。因此，可视为电子民主主义的发展过程。韩国学者朴东镇认为e- 治理是电子政府与电子民主主义的相互融合，围绕在政策决策过程中是否应扩大市民参与，可判断网络与民主主义之间的相互关系。[9]边美利则认为是基于市民参与及领导组的协议关系网，强调电子地方治理(Electronic Local Governance)的概念，是行政需求者与供应者之间构建信赖关系的机会空间，揭示了电子民主主义可行性。[10]另外，学者金鹤站在通过ICTs扩大参与的层面，肯定了e-治理与电子投票的可行性，并进一步论证了电子民主主义的可行性。[11]
从新制度主义性经济学观点分析，ICTs的发展，促进了大量信息迅速、准确处理、信息双向共享与利用，从而大大降低了交易费用。而这种低廉的交易费用大大提高了在政策决策过程的各阶段国民参与的活跃度。
从上述可知，e-治理强调电子民主主义与市民的作用。对此，经济合作与发展组织(OECD)将e-治理分为：①电子信息资源(e-information);②电子信息互动(e-interaction);③电子信息集成(e-integration) 等，揭示了电子民主主义的发展。[12]西方学者Clift则站在扩大电子民主主义的层面，将e-治理的国民参与标准分为 7个阶段进行详细分析，即，①信赖与责任性;②合理性;③国民满意度与服务;④接近性与公正性;⑤决策;⑥通过相互作用的参与;⑦参与及讨论等[13]。
然而，即便从电子民主主义的观点分析，e-治理研究仍存在显著局限性。对此，韩国学者宋庆才概括提出两点，第一，研究仅限于行政领域，缺乏对电子民主主义的评价;第二，侧重于对中央政府的研究，而忽略对地方E-治理的研究。[14]
所以，今后研究应从电子民主主义观点出发，更深入研究地方政府与市民e- 治理发展的行政效率与透明性、及民主主义强化进程，e-治理中市民参与机制，实现市民之间自由的沟通所需的课题有哪些等。
随之，本文着重以韩国地方政府釜山市海云台区政府 (http://www.haeundae.go.kr /main/index.asp)与海云台区所属由右洞一带住宅小区 (http://u-1.jumin.busan.kr/)居民行政参与系统案例进行具体分析。
3、海云台区政府的e-治理案例
韩国釜山市海云台区为釜山地区网络行政参与系统卓越城市之一，居民通过网络实现多样行政参与。
例如，行政相关问卷调查、意见收集、行政信息、行政改革、中小企业问题讨论、地区经济信息、就业信息、电子福利信息、土地税务信息、教育及交通信息、政府主要业务、法令信息、统计信息、居民自治信息、居民参与预算制度运营等均以电子政府形态运营。
尤其，值得关注的是居民参与预算制度。一改往日由地方政府单向决定的方式，由居民直接参与预算制定的制度。由地方居民直接参与预算的制定，发挥自我决定作用，加强地区发展由居民决定，为居民责任的地方自治理念。扩大居民参与，一来可以提高地方财政的透明性、公正性、效率性;二来可以实现财政民主主义。即，制定预算透明、公开、基于居民参与决定预算优先顺序，实现地方自治团体与居民代表的协议的可行性预算方案。
为此，首先设立居民参与预算制运营机构，组建预算参与居民委员会，并经由预算参与地方会议与专家组成的居民参与预算制研究会讨论决定。具体内容如下表。
韩国ICTs产业基础设施已达全球先进水平。国际电信联盟(ITU)为对数字设施进行总体评价的权威国际机构，2005年发表，韩国被评为DOI指数第一。而韩国如此卓越的信息通讯水平无疑为引进发展e-治理奠定了重要基础。
韩国电子政府系统从多方面验证了e-治理卓越的互动性。此外，地方政府信息化在可持续发展、强化民主主义与提高效率方面存在高度联系。信息化不仅可以提高行政效率，更加对通过从小到大，国民参与提高民主主义教育与意识具有重大作用。
4、海运台区右1洞住宅小区e-治理案例
右1洞以海云台旅游特区为中心，拥有海云台海水浴场、冬栢岛、快艇比赛场、崔致远铜像、干飞乌山烽燧台等秀丽旅游资源。尤其，召开2005年亚太各国APEC 首脑会议的世峰楼(Nurimaru APEC House)，秀美无比，跃升为享誉全球的建筑物。是一个高档公寓、再开发地区、商业区有机融合，体现多元化生活面貌的多彩地区。
洞事务所居民自治中心以多用途室为主，设有文化创作室、录像厅、网吧、会议室等，总面积达 260㎡，居民自治程序由禅舟瑜伽、绿色瑜伽、舞蹈体育、主妇练歌房、书法、茶道等组成，有效促进居民们能力开发与终身学习。
尤其，值得关注的是，居民自治中心运营的所有面向居民开设的活动项目，采用网上居民投票方式，具体如下表。
此外，还有居民完全自由发表意见的讨论室，讨论关于居民自治中心运营相关意见、制度改善等的自由参与网络空间。
如果说行政参与是为居民提供信息，收集意见的阶段，那么政策讨论室就是市民自由提出希望讨论的课题，并通过讨论审议的阶段。
即，所谓网路请愿(e-petition)的形态。分为居民为解决自身利益问题提出的私人请愿与为共同问题提出的公共请愿。
讨论主题提案采用实名制。通过网络统计访问人数与请愿人数，提出意见供居民投赞同或反对票。当请愿人数超过一定数量，便选为讨论主题。
然而，网上政策讨论室中，国民提出讨论主题的利用度偏低。对讨论非常熟悉，但很难视为向自发参与阶段的健全的发展。因为，从上表可知，讨论室讨论(讨论件数达 86件)，然而投票居民数仅达243人。
5、结论
从电子民主主义观点分析韩国釜山市海云台区政府与海云台区政府所属住宅小区居民自治中心的网络行政参与系统可得，系统特征一，e-治理可支持电子信息资源(e-information)、电子信息互动(e-interaction)以及电子信息集成(e-integration)过程中直接、实际的居民参与，其说明基层民主主义概念参与自治可通过居民参与实现。而居民们积极关注并试图解决社区问题过程中提出并讨论意见，将大大促进地区民主主义的实现，构建坚固的民主主义。将对自然提高地方政府可信度，增进人与人之间的关系的地方社会资本(social capital)的累积做出肯定的作用。
目前海云台区e-治理正在趋向不断完善与发展，目前尚不成熟。然而，尤其，在数字领域 ICTs持续向前发展，未来势必带动移动领域与无线调节领域。
另外，尤其值得注意的是政策执行过程中反馈的存在。行政与政治参与过程中，是否具备验证其成果的具体装置尤为重要。因为，只有掌握居民们意见通过政策得到反应的情况或制度化进程等，才能提高居民参与度。
过去可提出政策、发表意见，但对于个人意见与相应政策之间的相互作用却无从得知，因此，很难判断地方政府负责人与市民之间相互作用是否得到强化。对此，行政参与系统中，行政负责人与市民间的政策反馈，可解决上述问题，提高实际政策的透明性。
(作者系韩国东西大学教授)
参考资料：
[1]韩国电算院：2004.『关于e-Governance体现的课题与战略』，首尔、韩国电算院.
[2]Rhodes, R. 2000. “The Goveranance Narrative: Key Finding and Lessons from The ESRCs Whitehall Programme.” Public Adiministration,Vol.78(2).
[3]Castells,Manual.2001.The Internet Galaxy,Oxford University Press.,Barabasi, Albert-Laszlo.2002 Linked: The New Science of Network, Cambridge, MA: Perseus.
[4]Perri 6. 2004. E-Governance, Style of Political Judgement in the Information Age Poilty, New York: Palgrave.
[5]Heek, Richard. 2001. “Understanding e- Governance for Devolopment, Institute for Development Policy and Management.” I-Governmant Working Paper Series, No.11. Manchester.
[6]Perri, 2002. Debating Governance, Oxford: Oxford University Press.
[7]Barber,Benjamin. 2000/2001. “Which Tecnology for which Democracy? Which Democracy for Which Technology? ” International Journal of Communication Law and Policy Issue 6.
[8]Perri 6. 2004. E-Governance, Style of Political Judgement in the Information Age Poilty, New York: Palgrave.
[9]朴东镇，2000.『电子民主主义走向我们』，首尔：书的世界.
[10]边美利，2005.“电子政府国民利用与国民参与：电子政府案例.” 韩国行政协会，2005年度冬季学术会议发表论文集第 5卷.
[11]金鹤，2005.“关于体现e- 治理的电子投票(e-voting)的可行性与局限性。” 韩国议会发展研究会，《议政研究》第11册2号.
[12]OECD.2003.Promise and Problems of E-Democracy: Challenges of Online Citizen Engagement.
[13]Clift, Jon. 1998.Delibrerative Democracy, London: Canbridge University Press.
[14]宋庆才，2006.“地方政府 E-治理构建与国民参与电子民主主义的可行性”，『论坛201』9(4)，PP105-139.
(原载于《现代物业•新业主》2008年第1期/总第79期)
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