作者: 吕海波 | 2019-05-08 10:03

政府信息公开在社区治理中的重要作用

原载于《现代物业·新业主》2019年4期/总第455期

随着社会城市化的发展，高层住宅小区逐渐成为当前城市居民居住的主要形式。高层住宅小区因不动产产权形式的多元化，形成了主体利益的多层级、多方位的特点。因业主、政府、开发企业、物业管理公司之间信息不对称，业主无法了解房地产开发、物业服务、政府监管过程中的相关情况。这对业主组织在治理过程中发挥能动作用造成了巨大的阻碍，制约着业主治理效果的实现。另外，我国《政府信息公开条例》规定：与行政机关在行政过程中获取、收集、制作的资料产生利害关系的相关公民、法人和其他组织，可以申请政府信息公开、获取相应的资料。该条例通过行政法规的形式，保证社会公众对政府信息的知情权。在我国房地产开发和物业管理过程中，在房地产开发法律、法规及《物业管理条例》的规定中，均能见到行政机关对房地产开发和管理领域进行行政监管的规定。因此，作为普通公众的一分子，业主不仅享有公众知情权，而且也享有与业主这一权利主体有关的政府信息公开主体资格。这就为解决业主信息不对称提供了思考和探索的路径。

政府信息公开对业主治理的重大意义

保证和完善了业主的知情权

业主知情权，不仅属于公民社会知情权的范畴，而且也是公民社会知情权的具体化。政府信息公开，不仅使普通业主了解国家行政机关权力运行的状况和效果，而且能够解决信息不对称的情形，消除普通业主与行政机关的误解和分歧。

便于业主组织更好地履行职责

政府信息公开，便于业主组织发现小区的历史和现状，查到小区问题的根源，便于问题的解决和疏导。政府信息公开，增加行政机关对物业服务企业监管的透明性，业主委员会就可以更好地督促物业服务企业完善和改进物业服务质量，更好地联系和沟通业主。因此，政府信息公开是业主委员会履行职责的过程中一项必不可少的工作。

有利于小区长期良好的生活和秩序环境建设

政府信息公开，可以提高行政机关对业主组织、建设开发单位、物业服务企业等相应的主体监督过程中的透明性、公开性，让一切行为展现在阳光之下，避免或减少暗箱操作的可能，进而培养各方平等、诚实、守信的行为习惯，最终将有利于小区长期良好的生活和秩序环境建设，营造出和谐稳定的社区环境。

政府信息不对称的主要体现

住宅小区交付前的建设开发阶段

作为建设单位的房地产开发企业，在住宅小区的前期建设过程中，需要对已经取得的土地开展项目小区设计、规划、建设等开发活动。然而在实施过程中，往往会作出一些调整，有些是由于前期设计规划不够完善的原因，也有政府行为的原因，但也有不少情况是因为开发企业为了多建设可销售的房屋，从而减少建设不可出售的公共配套，以获取更多的商业利润。如果开发企业减少了公共配套设施，则必然损害广大业主的利益，影响房屋居住使用功能和生活舒适度。但这些调整信息往往仅向规划、建设行政主管部门进行报备或由其审批，作为购房人的业主很难得到这些信息。虽然，有些行政部门也会在官方网站上公布规划变更的信息，但是业主很少有精力关注这些信息，更多的业主甚至都不知道从哪些官方网站关注这些信息。

住宅小区的验收、交付、入住阶段

我国实行商品房预售制度，对于商品房采用的是先销售、后交付的方式。在商品房验收交付之前，政府行政主管部门为了保证房屋规划建设的合法性，往往对开发项目的规划、建设质量、消防设施及公共配套设施等进行查验。验收的物业是否更改过规划、房屋质量是否合格、公共配套是否完善，以及相关验收规范标准和法律依据等，均对业主的合法权益产生直接或者间接的影响，但这些信息不属于主动公开的信息。通常，在开发商交付房屋时，业主很难获取和了解这些政府信息。即使业主在开发商交付房屋时产生质疑，也缺乏相应的一手证据材料。

住宅小区交付后的维护阶段

通常，在交付后的维护阶段，政府信息主要体现在政府对建设单位(开发商)房屋质量维保责任的监管、对物业服务企业在提供物业服务过程中的监管及业主大会备案等。这些政府信息与业主房屋专有权和共有权及知情权、决策权的行使有着密切的关系。例如，房屋质保维修责任时间的起算和重新计算、房屋维修的效果、物业服务企业对电梯和消防等的维保记录、业主委员会管理规约与议事规则的备案、维修资金的使用等。当业主对这些事项和资料产生质疑时，由于不了解相应的行政机关的记载，质疑就显得没有什么底气。

政府信息不对称带来业主治理难题

公共配套情况及权属难以查清

按照相关规定，小区的公共配套均有相应的经济技术指标，住宅小区内的车位、物业管理用房、社区用房、非机动车库建设等均有相应的标准。在目前实施商品房预售制度中，在前期进行土地竞拍或者办理商品房预售许可时，开发商均会向行政主管部门报备相关公共设施配备情况和权属情况。但由于政府信息不对称，业主们对公共配套设计和落实到位情况，例如物业管理用房的面积、坐落及消防、电梯设备的配备等无法核实，相关的工作也无法开展。

公共设施设备的维保和重大设施设备的改造难以实施

例如，小区内的水、电管网，分别分布在小区的地面、地下、楼内、楼外等各个角落，如果缺乏这些基本的图纸资料，那么在小区内进行水、电管网改造就很难，贸然改造就可能挖断水、电管网。因为缺少电梯、消防设施、供水增压水泵等共有设施的安装资料或维保记录，很难进行维修、更换、改造的相关工作。对于公共设施设备的图纸资料，在住宅项目开发建设过程中，开发商需要向供水、供电、广电、消防等行政主管部门备案，相关的行政主管部门还会对此进行验收。然而由于相关建设单位或物业服务企业不配合，业主也很难掌握上述资料。

政府信息资料缺失导致业主组织成立有风险

物业管理区域划分资料、房屋等建筑物面积清册、业主名册、建筑规划总平面图等资料均是召开首次业主大会所必需的。根据相关法规规定，这些资料依法应当由建设单位提供，但实际上很多开发商并不愿意提供，对此采取不配合、不理睬的方式回应，即使提供也是不完全、不真实的资料。对此，业主大会的发起人无法验证真伪。在资料不真实、不齐全、不准确的前提下，业主大会的召开很难确保不发生错误。一旦有异议者对业主大会的真实合法性提出异议，诉至法院，业主大会的决议就面临着被否决的重大风险。

业主监督物业服务合同履行效果大打折扣

作为物业服务合同的一方，业主或业主委员会对物业服务合同的履行依法享有监督的权利。但是由于建设单位或前期物业服务企业拒绝移交小区建设工程规划、建设、管网、设施设备说明和维保资料等，业主或业主委员会对物业服务企业履行物业服务合同过程监督的效果难以实现。缺少相应的设备安装说明资料，就无法对物业服务企业的设施设备维保效果进行考核;缺少水、电管网图纸安装等资料，也无法对物业服务企业的管网设施维保疏通效果作出判断。

以上各种信息资料缺乏，仅是资料缺失产生的部分问题，还有房地产预售许可、前期物业服务企业招标、物业服务企业行政奖惩等，也都与住宅小区的问题密切相关。资料的缺失和不完善，必然带来业主治理中的各种问题。政府信息公开则是解决业主在治理过程中的一个重要方式。

业主治理过程中政府信息公开的法律依据

2007年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式生效，这是依法治国的一个重要的里程碑，意味着政府保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用具有重大意义。该条例规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该条例对申请的方式、方法、程序、时限、法律责任等均作了规定。可以说，该条例以政府信息公开范围和程序性规定为主，从形式上保障了普通公民、法人和其他组织(当然也包括业主和业主组织)获取政府信息。

但政府信息的实际内容散见于各个行政法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章等规范性文件之中。我国在商品房项目的规划、设计、销售、验收、物业管理环节中，不同的行政部门分别对房地产开发企业、建设施工企业、特种设备安装企业和物业服务企业进行不同形式的行政许可、行政备案、行政奖惩决定等，例如：《城乡规划法》、《城市房地产管理法》对规划许可、房地产企业准入许可;《城市商品房预售管理办法》、《商品房销售管理办法》对商品房预售和现售许可;《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》对建筑工程的施工、验收等规定;《特种设备安全法》是对电梯、机械车位等特种设备安装验收的行政许可;《物业管理条例》对物业服务企业在提供物业服务过程中的合同备案、特种设备、消防行政检查等事项进行规定。

业主治理中运用政府信息公开的主要方式

首先，业主应当遵循“谁制作、谁公开”的原则确定政府信息公开的责任主体。《政府信息公开条例》对政府信息公开的方法也作了基本规定，根据不同类型的政府信息，分为行政机关主动公开和依申请公开。对业主或业主组织而言，由于涉及本小区的利益，主要是依申请公开。依照申请公开的方式一般是书面形式申请(书面表达有困难的，可以口头申请)，可以通过当面递交、邮寄、网络等方式提交。书面申请的注意事项如下：

当面向行政机关提出申请

业主或业主委员会当面提交申请的，一般要求具体、明确地说明申请的政府信息或资料，尽量不使用询问式的语言和文字，因为这样可能会使行政机关产生理解上的误差。同时在书面申请政府信息公开时，对于不能当场提供信息资料的，应当向行政机关索取书面的回执或受理告知凭证，以便作为提出过政府信息公开申请的依据，便于以后查找和跟踪进展情况。

通过邮寄信函方式申请政府信息公开

对于因时间、路途等特定原因不能当场提出申请政府信息公开申请的，业主或业主委员会可以通过邮寄的方式进行提交。邮寄书面政府信息公开申请时，同样要求政府信息尽量具体明确。同时，应当在邮寄的面单上尽可能写清楚申请材料的名称和行政机关的全称。邮寄后应当保留邮寄单。邮寄最好通过中国邮政EMS，不仅容易被行政机关认可，也便于从互联网查询邮寄签收的情况。

通过政府官方网站信息公开申请

随着互联网技术的发展，通过互联网解决政务问题也成为政府工作的一项重要要求。不少政府网站开通了政府信息公开的渠道。通过互联网申请政府信息公开，有节省时间、成本、提高工作效率等优点，甚至已经成为政府信息公开的主要形式。但业主组织在申请政府信息公开时，应当注意将申请的政府信息资料申请内容及提交后的页面进行截屏，保留政府信息公开申请的相应凭证。

无论通过何种形式申请政府信息公开，均应当注意依法运用《政府信息公开条例》中规定，注意申请的范围、程序、时限、救济程序等。对需要及时补充说明的应当及时说明，对需要完善资料的应当及时完善资料。一般而言，对政府信息公开的申请，行政机关能够当场答复的应当当场答复;不能当场答复的一般应当在15个工作日内进行答复;对于行政机关拒绝回复或者未能依法回复的，申请人应当及时申请行政复议或者行政诉讼，维护自身的权益。

建议

加大业主组织对政府信息公开的宣传普及力度

《政府信息公开条例》从2008年开始实施至今已有10年之久，但是长期以来，由于公开普及力度不够，不仅普通公众对政府信息公开的认识不够，许多行政机关也对政府信息公开的认识不够，致使大量的政府信息“待字闺中”，无法发挥在社会生活中的重要作用。因而，必须加大对业主组织或业主对政府信息公开认识的程度，了解和熟悉政府信息在业主治理或者社区治理中的重大意义。

加强对基层行政人员的政府信息公开的业务培训

政府信息公开工作，不仅是普通公众知情权的一部分，而且还是行政机关与普通公众增加沟通的桥梁和机会，有利于改善行政工作，提高行政效率。然而，政府行政人员特别是基层行政人员对政府信息公开的认识不够，无法准确理解对政府信息公开的重要意义，同时存在担责任的心理，致使很多政府信息无法为社会公众所用，不仅造成资源的浪费，有时也给行政机关自身工作带来困难。因此，必须加强对基层行政机关向业主公开政府信息的业务培训，满足政府信息公开的需要。

健全业主组织的政府信息公开知识培训制度

业主委员会作为业主大会的执行机构，负有代表和维护全体业主在物业管理区域内的因共有物权和共有成员权的合法权益，监督物业服务合同的履行等职责。业主委员会虽由全体业主选举产生，但多数业主委员会成员为兼职成员，在法律知识领域或行政领域很难有深入的了解和专业的知识。因此，必须对业主委员会建立相应的政府信息公开培训制度，让业主委员会对政府信息公开的范围、程序、救济途径有全面的了解和认识。

完善业主治理中针对房地产开发和物业管理中的政府信息公开立法规制

目前，很多政府行政部门就政府信息公开作出了专门规定。如环境保护、卫生、食品安全等部门，均颁布了相应的政府信息公开专门规定。然而在业主治理过程中，却很少有相应的政府信息公开的专门规定。因为缺少类似的专门规定，很多基层行政部门对政府信息的理解产生分歧，甚至可能做出相反的行为，产生不必要的纠纷。因此，只有明确规定业主组织在业主治理过程中的地位、资格等，才能在一定程度上避免纠纷产生，推动和完善业主治理的建设。

作者单位：安徽凯安律师事务所