台东偏远原住民部落社区自然灾害调查分析
编者按：2007年夏天，我国部分地区遭遇了几十年不遇的暴雨洪涝灾害;2008年1月10日至2月中旬，一场罕见的低温雨雪冰冻灾害席卷了大半个中国;2008年5月12日，四川汶川发生8.0级地震……在面对诸如水灾、冰冻、地震等突发性自然灾害事件的情况下，社区居民、物业管理企业及其他社区组织机构如何预防并加强自然灾害风险管理?本文以与偏远乡镇社区的居民生命财产最息息相关的自然灾害资讯管理与应用为主题，从社区参与结合资讯应用发展的角度出发，探讨如何加强居民日常的灾害预防与教育，如何运用资讯技术以支援社区灾害应变作业，以及偏远乡镇地区在其资讯素养及应用上所面临的问题和解决方案。本文作者认为在自然灾害应变的过程中，大量、正确且具即时性的资讯，除能为政府相关部门及灾害管理决策人员作出正确决策判断提供帮助外，还能使社区居民、组织机构在遇到灾害时及时作出判断并采取灾害防救的应变措施与行动，降低灾害危及居民生命财产的风险。
本研究主要系以自然灾害资讯管理与应用的角度调查及分析偏远原住民部落社区对自然灾害风险管理上的决策支援所需之资讯管理与应用的课题。自然灾害应变的过程中，大量、正确且具即时性的资讯，除能提供官方及灾害管理决策人员作出正确的决策判断外，社区民众亦可藉以来判断所应采取灾害防救的应变措施与行动，降低灾害危及人民生命财产之风险。偏远部落社区由于相关交通及物资条件不足，其对自然灾害的应变通常属弱势族群，对于资讯的需求更胜于都市化地区。然而，因城乡差距、数位化落差、决策机制、人员素质甚至传统文化思维的影响，偏远原住民部落社区在自然灾害资讯传递、管理与应用与都市化地区的社区有所差异。本研究以台东地区的八个偏远原住民部落社区为例，透过问卷调查、田野调查、深度访谈及社区相关网站内容分析的方法，探讨其在自然灾害资讯管理与应用时所可能遭遇的限制及问题，以及未来在偏远原住民部落社区发展自然灾害资讯传递与应用时，所可采用的策略。
一、前言
根据Toffler(1980)和Naisbitt(1984)对“资讯社会时代”的看法，“资讯”乃是除土地、劳力、资本之外，经济生产活动的第四大要素;资讯的“无阻碍”流通，除了可促进附加价值的创造与利用，使稀少的资源分配更加平均、资源利用更具效率外，最终还可以提升社会、国家的竞争力与公众福祉。
根据“资策会”(Focus on Internet's News and Data，简称FIND)之“经济部技术处”“创新资讯应用研究计划”中针对“台湾地区网际网路用户数调查”结果显示，截至2006年3月底为止，台湾地区经常上网人口，亦即于“网际网路服务业者处”有登录网路帐号且仍在使用中的用户，约有963万人。推估网际网路联网应用普及率约为42%。相较于1996年12月底仅约60万经常上网人口，网际网路连网应用普及率仅3%的资料显示，台湾地区这十年来在网际网路的应用上有了长足的发展。然而考量因城乡差距所造成的数位落差现象，相同的网际网路连网应用发展趋势，是否适用于偏远社区，尤其是偏远原住民部落社区，则是需进一步探讨的问题。
近几年来，官方为缩减偏远地区与城市都会之间的“数位落差”，非常积极地推动偏远地区及原住民部落社区的资讯应用计划。然而考量偏远地区及原住民部落，在其环境、文化、生活习性及教育程度等条件，会因地域及族群的不同，而有所差异，因而在推动相关计划的过程中，如何依据各地区的特性，评估各计划发展过程中所可能遭遇的限制条件及问题，并依地区特性作成效评估，是一个需要关注和解决的问题。
本研究便以与偏远原住民部落社区的民众生命财产最息息相关的自然灾害资讯管理与应用为主题，规划以社区参与结合资讯应用发展之角度切入，灾害应变为范畴，除探讨如何运用资讯技术以支援社区灾害应变作业以外，同时也探讨目前偏远地区原住民部落在其资讯素养及应用上所遭遇的课题与解决方案。
二、自然灾害中的资讯管理与决策应用
自然灾害发生的过程，在本质上并不是一个可以用线性的流程图来表示的过程，因为它没有一个明显的起始点或绝对的结束点。灾害的管理则是对受到灾害所影响的整体环境，作初略估算、回应、再重新估算等不断循环的过程。因此，需藉助相关的资讯技术来协助处理此一繁杂的循环过程，以提升灾害处理的能力，并透过网际传播宣教，分享防救灾知识与经验，有效减缓因自然灾害所引发的全面性二次灾害、保护资源及减少人员的伤亡。
所有的自然灾害事件并不是相同的，它们来自不同的程度、有不同的行为以及受各种大自然资源、农业、社群等等作用而分类。灾害事件也可以被许多种标准来判别及分级，例如冲击性、激烈程度、持续时间、地理区位的设定及事先的预警。灾害管理是一个具有逻辑性判断，并需对相关资讯做处理及发布的活动。其主要包含有四个阶段的循环周期：减灾(Mitigation)、灾前准备(Preparedness)、紧急应变(Response)、灾后复原(Recovery)。为了有效地从事各灾害管理阶段中所包含的活动，则需要对灾害资讯需求及特性有全盘的掌握，并依此作为各阶段决策规划的基础。
将正确的资讯，在适当的时间内传递给需要的人(Get the right information to the right person at the right time)，乃是灾害资讯管理与应用的最高指导原则。资讯管理理论中明确的说明，资料要经过演绎之后才会成为资讯，而透过资讯的整合才能支援相关决策的拟订与执行。而针对在自然灾害之决策应变中所需的资讯，在目前网路基础设施与应用之发展已臻成熟的阶段，目前国际间也正积极推动建立跨国的灾害资讯网路(Disaster Information Network)的系统与应用。因而，透过网路平台传递自然灾害所需之决策资讯亦是未来自然灾害资讯管理与应用的基础。
在台湾地区目前所规划三层级的灾害防救体系中，各乡镇市中的社区邻里为自然灾害资讯归集与传播的最基础单元。偏远地区的原住民部落，由于其交通条件及相关物资条件不及于平地及都市化地区，因而面对自然灾害的威胁，偏远地区的原住民部落需更长的钳制作业时间做准备，因而，其对自然灾害资讯的需求与应用更为迫切。
三、方法设计与实证研究分析
(一)方法设计
本研究主要是透过问卷调查、田野调查、深度访谈及相关网站内容分析等方式进行。在研究地区的选取上，本研究以台东县16乡镇中扣除10个平地乡镇及2个离岛乡，针对偏远程度高及交通较不发达之延平、金峰、海端、达仁等四个山地原住民乡，依部落社区之属性，如地点、人口数、主要族群、邻近学校、社区资源等资料，筛选出南田、永康、历坵、正兴、加拿、武陵、嘉兰及土坂等八处偏远部落社区作为研究样区。所选定研究样区的基本资料概要如表1所示。而其空间分布状况则如图1所示。
表1 研究样区基本资料表
图1 本研究原住民偏远部落社区空间位置图
(编者注：作者在此处详细陈述了调研方法、抽样及样本、问卷设计、实地访问及数据统计的详细成果，鉴于篇幅原因经作者同意暂时删节，读者同仁中有意详考者请与本刊联系)
(二)偏远部落社区取得灾害资讯之方式分析
在本项目分析中，又区分为居民获取及传递防灾资讯的管道分析及居民平日对外传递讯息方式分析等两项。●居民获取及传递防灾资讯的管道
防灾知识获取管道设计了网路搜寻等10个选项，系一复选题项，从样本数中显示，以“电视媒体”来获取防灾知识比率为最高，占样本数总和89.33%，次为“报章杂志”占67.98%，再次为“亲友口述”得知，再依序是“村长”转知、学校、教会、网路搜寻、部落长老等，但是有“图书资讯”之武陵与正兴图书资讯站，则当地居民无人从该处获取有关防救灾方面之资讯，未来可规划防灾资讯教育与“行政院原住民族委员会”推动资讯教育规划案(毛庆祯，2003，“行政院原住民族委员会”推动资讯教育规划案。在“挑战2008：台湾地区重点发展计划”下，“行政院原住民族委员会”规划“原住民新部落运动”，积极推动资讯教育，本规划案从四个层面设计原住民族资讯教育的推动工作：1、“部落图书资讯站”的建置及运作。2、“部落读书会”建置及运作。3、培育资讯人才。4、推动远距教学计划。)相结合，尚需努力宣导运用。从相关调查结果分析得知，虽然获取知识管道多元，但在偏远部落社区仍是以传统之方式，收看电视或阅览报章杂志取得资讯，所以有关资讯的提供除维持传统资讯提供方式外，资讯技术发展上亦应以原住民社会结构之角度考量偏远部落社区资讯取得之状态，而予特别规划之。
●居民平日对外传递讯息方式
本研究发现虽然资讯科技发展迅速，传播媒体已由平面广及立体，且管道多元，然对于偏远部落社区而言，普遍居民网际网路操作能力较差，透过电脑网路(电子邮件或即时通)传达者，仅有21.35%，大多以传统之方式互动联系——电话传达，高达91.01%，尚无法运用科技新品或电脑产品传达讯息。未来推展资讯应用除了网路之外，有关简讯服务及语音功能须特别加强;而“村长”在社区内所扮演之讯息传递角色也很重要，对于灾害讯息之传达亦应将其列入群组，传递即时之讯息给当地居民。本研究经问卷结果显示，社区居民对于从网际网路学习有关资讯防灾知识教育，表达非常愿意之意念，意愿配合度高达97.75%，对于推行社区防灾及资讯传达有正向之助益。
(三)推动社区防灾资讯系统化时，部落社区居民上网学习愿意分析
样本数中显示各部落社区居民上网学习愿意高达97.75%，若依部落区分有武陵、永康、土坂、历坵及南田部落社区学习意愿为百分之百，因此，要落实社区防灾资讯之运用，即须教导民众如何上网搜寻及互动操作有关防灾讯息，所谓“给他鱼吃，不如给他一支钓竿”，方能建立防灾功能，达到“减灾”及“备灾”之防范效用。而透过网际网路作为与民众沟通防灾资讯之认同度从李克特五等量表(Likert Scale)对各调查部落统计的数据来看，不论是对网路学习意愿、防灾资讯重要性的认同、资讯站作为交换灾害资讯平台的支持等，均与本项调查系正向的表示，偏远部落社区居民表达七成以上的认同，希望透过网际网路作为与民众沟通防灾资讯。
(四)社区相关网站内容分析
●“乡公所”网站内容分析
依据“灾害防救法”施行后，“乡(镇、市)公所”是“灾害防救法”中所赋予重任的第三层级，然而从各“乡公所”的网页内容分析得之，仅为平面性介绍性质，并无提供有关灾害或预警(防灾)方面的即时性资讯、防灾编组架构、防灾知识教育及与社区民众可以互动的很好的版面。
从功能面来看，各“乡公所”皆是以平面性介绍性质为主，尤其是“海端乡公所”，经于网路搜寻，“海端乡公所”网站却无法连结网页，再几番查询后，发现其网页架设于“台东县政府”网站下：台东风情>乡镇资讯>海端乡，仅提供平面性介绍，失去了便捷性与应用性。有关即时性的最新消息除了“金峰乡公所”最近更改日期为“2006.5.18”外，其他“乡公所”则无定期更新，而“延平乡公所”虽然有“最新消息”选项，但截至“2006.5.22”止，尚无资讯登载。防灾编组架构、防灾知识教育及连结防救灾网站方面，除了“金峰乡公所”因为2005年遭到海棠台风肆虐，开辟了“海棠台风复建专区”，以记取历史灾害外，其余未显现防灾编组架构、防灾知识教育及连结防救灾网站等资讯。连结有关防救灾单位或网站的部分，皆以连结“中央气象局”为主，另外即是连结医疗机构、“台东县政府”、“台东县警察”、新闻网站、搜寻网站等，未发现与防灾单位进行连结，从以上的内容分析，虽然社区居民有网路学习的高度意愿或认为灾害资讯极具重要性，防灾第三层单位此种现象，实无法满足及吸引社区民众有上网浏览的兴趣，亦会造成资讯传递或知识分享之低落。
在“乡公所”没有经费及人力执行灾害防救的规划与执行的工作环境下，当面对灾害事件所引起突变的种种复杂现象，往往严重影响灾害紧急应变处理能力，尤其是如何使偏远地区民众对于重大天然灾害不再抱持着以往消极的态度与观点，及官方仅能做事先警告及事后复建的工作而已，而与偏远部落社区产生互动关系，将有关灾情资讯有效迅速之搜集、传递、回报，以供救灾单位于紧急应变阶段，做出正确的救灾判断，在防救灾第三层作业单位更应有着责无旁贷的使命。研究发现可从社区总体营造之观点考量整个社区紧急应变的作业程序建构在“灾害资讯网路”的整体架构中，结合社区民众参与的机制，共同规划社区灾害资讯应用整合之问题，检视及提供第三层级防救灾单位相关及时讯息，以弥补“灾害防救法”中所赋予重任的第三层级未及之处，强化居民防灾知识及能力。
●部落社区邻近学校网站内容分析
经调查部落社区邻近学校网站，除土坂国民小学尚在架设网站无法获得内容资讯外，各校大多为平面介绍性质，虽然有即时性资讯、“最新消息”或是互动性质的“留言板”、“讨论区”，但是经查并未发现有关灾害防救之资讯传达或讨论，如最近台东发生之401地震之灾情或防救灾教育资讯，甚至讨论区从架站以来即未获得回应之情形，故尚有努力发展的空间。
在网站连结方面，大部分连结的是教学单位，有关防救灾方面资讯的网站连结，除宾茂国民小学连结“教育部校园安全暨灾害防救通报处理中心”外，其他学校则无，最多就是连结“中央气象局”的网站。偏远地区学校是办教育的地方，除了教育学生外，同样地亦应对于数位落差较大的偏远部落社区结合，实施知识传递及灾害防救教育，提升居民资讯素养。在各校网站当中较能吸引使用者属宾茂国民小学，从线上浏览数中发觉其较受使用者所点选，各校如能将电子相簿置入一些历史灾害照片、论坛灾害历史经验、及防救灾知识教育资料于其中，从小学童教育起，以落实防灾教育，当更为理想。
●“村办公处”网站内容分析
从“行政院研考会”建置的7,826个“网路村里”网站，若能落实运用将可发挥极大社区防灾功能，但回头探究到底发挥功效了没有，从建置的网站中发现偏远地区的网站内容并不充实，互动性少之又少，虽然网页管理者偶尔会在留言板留言呼吁民众多加利用，但是却未发现回应者，待有赖资讯教育的宣导方能发挥功效。从“村办公处”防灾资讯功能分析表观之，虽然是属平面性质的网页，但是也有即时性之“最新消息”、“留言板”及“村里日志”，善加利用也能发挥消息传达及知识分享和历史记录的功效。
●社区发展协会网站内容分析
依据台湾社区通网站讫至2006年5月9日，研究者统计台东县境共设置112站社区发展协会，各社区发展协会之发展重点大致上是雷同的，主要是营造社区的特色，行销地方产品，促进观光产业，永续经营推动商机。从偏远部落社区发展协会概况观之，社区发展协会在部落社区内有其一定之功效，但若能进一步注重环境维护，天然灾害防救知识教育运用、展示于各部落社区发展协会之网页内，亦将有教育之效果，全民自然有防灾意识，所以防灾资讯传播并不是只有防救灾研究单位或执行单位的责任，也需要靠全民之重视方能以竟事功。
目前从社区发展协会网站防灾资讯功能分析，除平面介绍性质的网页外，亦有可与居民互动的“社区留言”，仍可传播防灾资讯及知识分享，尚可加强这方面的作用。
四、结论与建议
针对偏远地区原住民部落对自然灾害中资讯管理与应用的相关调查分析显示，偏远部落社区有着一股支持热忱，无论是学习上或是建置社区灾害资讯系统，都充满着欲望与期待。虽然如此，但是依目前的城乡差距状态，如何实现期盼，即需社区、“公部门”、学者专家多方的努力，藉由居民高度学习意愿，整合社区资源，着重“给他鱼吃，不如教他如何钓鱼”的教育概念，以便将来引领居民进入社区灾害资讯应用的领域内，达到防救灾之目的，降低灾害所产生之风险。本研究所归纳的结论分析如下：
第一、研究发现虽然资讯科技发展迅速，传播媒体已由平面广及立体，且管道多元，然对于偏远部落社区而言，普遍居民网际网路操作能力较差，尚无法运用科技新品或电脑产品传达讯息，未来发展资讯系统除了网路之外，有关简讯服务及语音功能须特别加强，而“村长”等在社区内所扮演之讯息传递角色也很重要，对于灾害讯息之传达亦应将其列入群组，传递即时之讯息给当地居民。考量整个社区紧急应变的作业程序建构在“灾害资讯网路”的整体架构中，结合社区民众参与的机制，规划建构第一线之“社区灾害资讯系统”为迫切首要的对策，并“办理社区团体领导人及村长社区防灾工作专业训练”、“官方应对社区给予上网设备后续维修费用经费补助”、“建立专业社区工作团队与社区之间的联络机制”等机制，将可弥补“灾害防救法”中所赋予重任的第三层级未及之处，强化居民防灾知识及能力，建立灾害传递之第一线功能模式。
第二、当地居民对于部落图书资讯站之应用不热络，无人从该处获取有关防救灾方面之资讯。研究发现有部分设有网站(页)之相关部落图书资讯站、学校、社区发展协会有彼此外挂之情形。从“乡公所”、学校、社区发展协会、“村办公处”、图书资讯站所设置之网站(页)整理来看，偏远部落社区虽然其有先天上人力、物力、财力之不足，但是可以从“整合”的观点作为考量，社区资讯人才相互支援，不各自为政，以解决人力、经费不足之窘境，以现行社区内学校、社区发展协会、“村办公处活动中心”、图书资讯站的场地，采多地点、多场次、分梯次亲子教育方式，先从教导部落社区居民使用资讯设备着手，当资讯设备使用习惯后，无论是推行一般知识教育或是灾害知识教育，皆能获到极大效益。
第三、学校与部落图书资讯站内有关资讯设备是较多的地方，然部分学校与图书资讯站和社区民众并无密切的互动，甚而在问卷调查中发现尚有许多民众不知社区内有图书资讯站者，因此，尚有加强宣导与运用之空间。社区部落亦可组织资讯义工团队，请求当地“村长”代为调查，当地人士或学校老师有无意愿协助办理相关资讯教育，亦可协请大学资讯管理学系、职业学校资讯管理科的同学下乡担任志工，并协助社区灾害资讯系统之教育，将防救灾观念深根偏远部落社区，达到资讯传播目的。
第四、从灾害防救通报体系观之，灾害发生时(后)，皆为第三层级查报向上传递讯息，有必要充实最基层之通报系统。经观察第三层单位，不论设备及人力均远不如上层单位之人力及设备，要落实社区防灾或是社区抗灾、救灾功能，社区灾害资讯系统设置于防救灾体系第三层有其必要性，透过系统整合机制单一情搜、传递窗口，进行灾害回报资料及新闻传播资料进行研判整合之工作，逐级回传(报)至第一层级防救灾单位，避免多头马车，导致灾情传达错误或不畅通。并参照美国联邦紧急事务管理署(FEMA)及日本防灾知识网站之概念，以社区灾害资讯系统为主轴架构社区灾害资讯教育网站，紧密搜集历史灾害影像、资料、经验、解说(释)等，制作、分享灾害资讯教育，并透过各社区防灾资讯系统之互通，充实教育内容，吸引社区民众之阅览率，使社区居民点选阅览“乡公所”的网页变成是日常生活获取所在地资讯管道的一部分。
第五.偏远部落社区居民获取防灾知识的主要管道乃是“电视媒体”，次为“报章杂志”，再次为“亲友口述”得知，依序是“村长”转知、学校、教会等。所以有关资讯的提供除维持传统资讯提供方式外，应使所有的内容和应用服务，都能透过各种不同的管道，如电脑、电视、收音机、手机(3G、GPS、GPRS)、有线、无线、卫星方式获得，也唯有官方在规划资讯应用发展上考量偏远部落社区之状态而予特别规划，优先训练部落中之各领导人，不以都市人的眼光作决策，防灾效益方能真正发挥，达到降低偏远部落社区所产生之灾害风险。
五、谢志
本研究的执行感谢各受访部落之图书资讯站、社区发展协会、教会、学校、“派出所”及部落教室的协助与支持，在此深表谢忱。(本文作者要求将其稿酬捐赠四川灾区同胞，本刊编辑部已向中国红十字会代行善举。)
(王圣铭：台湾台东大学;陈富美：台湾东华大学;张李来：台湾花莲玉里荣民医院)
参考文献：
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[5]埃尔文·托夫勒(1980)，第三波，佰腾图书，纽约，纽约州。
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[8]柯春旭、郑淑玲、叶瑞峰 (2004)，地震灾害防救知识管理模式之先期研究案，“行政院灾害防救委员会委托研究报告书”。
[9]王圣铭(2003)，主题式灾害空间知识管理之先期研究，“国科会”管理学门二成果发表会论文集。
[10]徐廷兆(2004/2)，偏远地区资讯服务推动现况，研考双月刊，28卷1期，pp105-106。
[11]张维安、胡嘉志、陈仲伟(2001/12/27)，网际网路与灾难复原：以921震灾为例，第四届资讯科技与社会转型研讨会，“中央研究院社会学研究所”。
(本文共同作者：陈富美、张李来，原载于《现代物业·新业主》2008年第7期)
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