作者: 许伊敏 | 2016-08-08 18:25

垃圾分类强制时代到来了吗

15年垃圾分类，步履蹒跚

2000年，北京、上海、广州等八个城市被国家住建部定为首批垃圾分类试点城市;2015年，住建部等部门公布第一批垃圾分类示范城市共26个。15年过去，垃圾分类实质上收效甚微。垃圾分类是个“系统工程”，除了我们印象中的“源头分类”，还包括后续的“分类运输”和“分类处理”。北京、上海、广州三地关注垃圾议题的环保机构在2014年发布了三份报告，介绍三个地区垃圾分类的进展，揭示了其中存在的问题。三个地区的源头垃圾分类参与率均低下，分类运输系统仅覆盖小部分地区，而在分类处理设施方面，北京有南宫堆肥厂、高安屯厨余垃圾处理项目等，上海有多种类型的厨余垃圾处理项目，广州拥有就地化的厨余垃圾处理机，但处理能力均远远不够。

在中国，厨余垃圾约占生活垃圾总量的三分之一至一半，是垃圾分类和处理的重点难点。从2011年开始，发改委在全国陆续确立五批共约110个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市(区)。然而，“十二·五”规划关于垃圾无害化处理“50%设区城市初步实现厨余垃圾分类收运处理”的指标至今仍未完成。截至2013年年中，新建厨余垃圾处理能力仅完成24%(数据来自该规划中期评估报告)。

源头分类的实际参与率也十分低下。生活其中的我们都可以感知，垃圾可以随手扔，垃圾桶里还是混合的垃圾，垃圾车还是一车混运，多数送去填埋或者焚烧。

所以说，中国15年垃圾分类，步履蹒跚。似隔靴搔痒，不切要害。

广州全民动员，依旧彷徨

广州作为2000年第一批八大垃圾分类试点城市之一，很早便开始了探索之路。尤其是2009年番禺会江垃圾焚烧厂邻避事件之后，“垃圾市长”陈建华就任，更全面地组织和推动垃圾分类。2011年《广州市城市生活垃圾分类暂行规定》出台，2013年经修订正式形成《广州市生活垃圾分类管理规定》(以下简称《规定》)，明确了垃圾分类责任人，提出处罚措施，对不按规定定时定点投放垃圾的个人和单位进行罚款，但至今未开出一例罚单。

然而，城管部门内部还是受到了一定的行政压力。《广州市生活垃圾处理阶梯式计费管理暂行办法》和《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》等政策，将减量指标分配到各区，垃圾减量与财政拨付挂钩，促使各区积极减量。行政压力也传递到基层政府组织——街道。街道将农贸市场的垃圾作为厨余垃圾上缴(厨余垃圾量不计入总垃圾量，但依旧收取处理清运费)，或聘请公司做二次分拣。但行政压力到了街道这一层之后，很难再往下传递到达居民。

垃圾分类在国内举步维艰，政府难下手，民众不配合。顶层设计是原因之一。从2000年开始，从中央到地方，所推行的都是“试点政策”：城市试点、社区试点，发现了各种模式，却似乎难以推广和复制。垃圾分类关系到每一个人，“自上而下”的传统动员模式难以起到作用。社区垃圾分类没有真正落实到责任人，收效甚微。

而另一个原因，是自下而上的力量还不够。纵观国外垃圾分类，或者说垃圾管理做得好的国家或地区，有不少是因为公民意识已经到达一定水平，还有的是因为焚烧厂邻避事件而推动当地政府优化垃圾管理。民众已经有了要改变垃圾问题的强烈意愿，有社会组织或企业积极出谋划策，而政府也乐于与民众对话，接受合理建议，促成良好的垃圾管理，如意大利的卡潘诺里、西班牙北部的巴斯克地区，都是这样的例子。也有以政府为主导的，如美国加州旧金山、新西兰等地。这些地区致力于垃圾回收利用率的提升，迈向“零废弃”。

西班牙北部的巴斯克地区的挂钩柱

第三个原因，是末端处理技术。国内目前过于偏重焚烧，而忽略了多样化的资源化回收处理技术。财政投入大部分补贴给焚烧技术，对低值可回收物的回收利用却没有补贴或政策优惠过于严格，限制了这部分市场的充分发展。大家都认为日本的垃圾分类做得好。实际上，日本的资源回收利用率在众多国家中排名靠后，仅有21%，而德国和韩国的数字是60%以上，广州也达到了35%。日本的垃圾处理依赖焚烧，连厨余垃圾也进入焚烧系统，垃圾处理费用高昂(每吨要2,469元，比韩国多了一倍)。如今日本也在努力实施垃圾减量，同时减少焚烧量，以提高垃圾回收利用率为目标，向“零废弃”迈进(2011年，数据来自笔触媒工作室《世界各国废物管理状况数据评估》)。

强制方案出台，决心初现

2016年国家发改委发布《垃圾强制分类方案(征求意见稿)》(以下简称“《方案》”)，《方案》的“强制”二字，似乎体现了中央层面推行垃圾分类的决心。北京、上海、广州、成都四地的环保机构及环保人士就《方案》内容进行分析讨论，并向发改委提交了意见建议书。主要提出，强制的对象仅是公共机构和相关企业，对“居民”或者“市民”却是“鼓励为主”，难以保证分类效果。而且强制分类的垃圾种类只是有害垃圾，但数量最多的厨余垃圾，却未进入强制范围。

《方案》将“公共机构”和“相关企业”列为强制分类对象，并没有明确这些单位的垃圾分类责任人。这可能导致责任不清晰，分类难落实。简单的做法可以是贴一些宣传海报，摆几个垃圾分类桶。正如广州的《规定》里，“商场、集贸市场、地铁、机场、车站、码头、体育场馆、公园、旅游景点等公共设施、场所的经营管理者，应当采用各种形式进行生活垃圾分类的宣传教育”。公共机构的垃圾分类职责还只是“宣传教育”。后勤部门成为主要负责人，依靠清洁工分拣，前端发动并未得到重视。如果《方案》通过，强制分类则不只是宣传和教育，如何落实才是关键。

但公共机构的开放性可能导致另一个问题——如何要求进入的人群做垃圾分类。垃圾分类应该达到怎样的成效，如何实施，如何监督，鼓励或者处罚措施是什么，谁来监管和处罚，这些细节问题都是决定垃圾分类实际效果的重要因素。评估垃圾分类、分类准确率、垃圾减量率才是分类落实的真实客观的评价标准。针对不同性质机构和企业的垃圾分类行业标准亟待形成。

对于物业管理公司来说，身份略显尴尬。比如广州的《规定》，有物业服务的小区，垃圾分类责任人为物业管理公司。但业主是服务对象，过多的要求若招来投诉，会影响业界形象，垃圾分类出力不讨好。因此，强制的对象要下放到居民身上，谁产生谁负责，才是使分类有实效的根本办法。

厨余难题未解决，分类难行

对于《方案》的另一个异议，是居民产生的厨余垃圾要进行强制回收。

相对于食品生产企业和农贸市场，家庭产生的厨余垃圾量少而分散，收集起来具有一定难度。因此，在社区动员居民进行源头干湿垃圾分类尤其重要。一方面，将厨余垃圾分离出来，有利于下一步的资源化处置。另一方面，可以减少厨余垃圾对干垃圾的“污染”——许多有回收价值的纸张、塑料在沾染了厨余垃圾的油脂、盐分后，回收价值降低甚至无法再利用。

家庭厨余垃圾收集后，大致有三种处理技术。一种是厨余粉碎机，但这种方式我们并不提倡。粉碎机一般安装在厨房洗手盆下端，将厨余垃圾粉碎后排入下水道，送市政污水处理设施处理。有专家指出，由于原有的市政污水处理系统并没有设计这部分的处理能力，采用这种办法可能导致市政污水处理负担过重。同时，粉碎后的厨余可能在下水道的弯道处堵塞，带来诸多不便。

耗能型厨余机(约100公斤每天)

节能型厨余机(约100公斤每天)

第二种办法是社区内集中处置。可以在社区或街道建立就地处理设施，采用生物发酵技术将厨余垃圾转变为有机质丰富的肥料半成品。这些厨余处理机的处理量既有百公斤级别的，也有上吨的。广州市城管委在2012年采购过百余台“奥克林”(韩国技术)的厨余处理机，但发现其使用效果不佳，真正投入使用的寥寥无几。主要问题在于该机器工作原理需要增温烘干和连续机械搅拌，电耗过高且臭气扰民。但是，在广州也有部分城区(主要是番禺区)采用了“容捷”(瑞典技术)的厨余机，低温好氧发酵。这种机器体积稍大，处理量与前者相近，但其能耗大大降低，臭味问题也得到改善甚至解决，使用率基本达到百分之百。

上吨级的厨余处理机适合街道引入使用。比如在珠海，“广东惜福”在市政府的邀约下，试点使用三台日处理量为5吨的机器，处理三万人的社区产生的厨余垃圾。在发动居民源头分类的基础上，每天从25吨的生活垃圾中分离出了8吨厨余垃圾。

社区厨余机(5吨每天)

第三种办法，在居民进行干湿分类后收集厨余垃圾，远程运输到厨余垃圾处理厂进行集中处理。集中批量处理降低了处理成本，但运输成本随着运输路程而增加。如广州市本土民营企业“金发科技”，引进德国技术，在园区内试点建设了日处理量为50吨的条垛式堆肥系统，已于2016年5月试运行。

集中式堆肥槽(6条槽每天可处理50吨)

无论采用哪种技术，居民源头的干湿分类是保证资源化产品质量的关键，也是真正落实垃圾分类的基础，应当成为垃圾分类“强制”的内容。

鼓励社会资本参与，星火燎原

上海绿色银行、成都绿色地球、广州拜登科技等都采用了智能化积分反馈机制，方法大同小异。“积分”制度，促进了垃圾分类的“监督到户”，甚至“监督到个人”，方便组织管理者了解居民个体的分类参与情况，从而更有效地实施点对点的宣传推动。而之后的“反馈”，是对居民良好行为的强化，也能对不实施垃圾分类的居民形成一种无形的压力。但除了积分，通过贴标签、记门牌号等其他方式，也可实现监督。从这个角度来看，实施积分反馈制度是实现监督的重要手段，但非惟一手段。各个企业各有特色，应允许自由竞争，而非强制统一。

鼓励社会资本参与垃圾分类处理，要有包容的心态和睿智的眼光。广州市在2008年将垃圾处理的特许经营权交给广日集团，形成垄断，由此引发“塌方式”腐败案件。事实证明，政府引导下，社会资本的充分参与更有利于市场的良性竞争和发展。制定适合本地的方针政策，采用招投标引入专业化服务公司。鼓励环卫服务和再生资源回收相结合的“两网融合”模式。通过公开招投标、考核年审、环评、税收、安检等制度，制定相关的法规政策，实现规范化管理。广州于2015年推出低值可回收物补贴办法，引进社会资本，推进低值可回收物的回收处理;珠海市政府引进广东惜福公司，采取将环卫服务和再生资源回收相结合的“两网融合”模式，发动源头分类，就地处理厨余垃圾;深圳市政府通过购买社会组织服务，实现社区垃圾减量和源头分类……

这些优秀的案例，正是由企业和社会组织创造的，让我们看到了希望和未来。星火终可燎原。垃圾分类，需要强制，也希望此次《方案》的出台，能够真正将其落实。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第7期/总第362期)