东京涩谷繁华商业区停车设施调控政策
2016年1月25日国家发展改革委印发了《加快城市停车场建设近期工作要点与任务分工》的通知。通知中要求在坚持公交优先、提倡绿色出行的前提之下，各城市人民政府将停车作为交通需求管理的重要手段，适度满足居住区基本停车和从严控制出行停车，统筹城市功能分区的区位特征、用地属性、公共交通发展等状况，合理测算停车需求，明确阶段性适应目标，优化设施布局，制定近期实施方案，建立项目库，并及时公布。同时还要求充分体现差别化停车供给策略，体现以配建停车为主体、路外公共停车为辅助、路内停车为补充的基本原则，按照建筑物的性质、区位等属性差别，完善城市建筑物配建车位标准。
大城市的繁华商业区高峰时车流量大、停车位紧张容易造成交通拥堵，而空闲时则又有大量停车资源得不到有效利用造成浪费，停车矛盾比较突出。如何在缓解商业区停车难问题的同时进行有效调控，是摆在各级管理者面前的现实问题。日本东京涩谷区作为著名的繁华商业区也面对着停车问题，可以看看他们是怎么做的。
东京涩谷地区概要
东京涩谷(Shibuya)地区是指东京都涩谷车站周围区域，是日本著名的繁华商业街之一，也是日本流行文化的最大发源地，主要消费人群是年轻人。这里聚集了东急东横百货店、西武百货店、Shibuya109、东急HANDS、PARCO、丸井百货店、涩谷HIKARIE等大型百货店与购物中心，大型家电连锁、酒店宾馆、餐厅以及数量众多的专卖店、咖啡屋、电影院、俱乐部、酒吧、游戏厅等，是购物、休闲、娱乐、文化、美食的聚集地(图1)。同时这个区域里也有为数众多的写字楼，很多企业入驻。涩谷车站周边1公里左右的范围之内还聚集着涩谷区政厅、联合国大学、青山学院大学、国学院大学、NHK演播中心、日本经济大学以及几个国家的大使馆等机关团体。
图1 涉谷街景(中间建筑是著名的109购物中心)
涩谷车站是三家铁路公司的多条市郊铁路与地铁公司的几条地铁线路的换乘车站，具体是JR(东日本旅客铁道公司)的山手线、埼京线、湘南新宿线和成田机场快轨;京王铁路公司的井之头线;东急铁路公司的东横线与田园都市线;以及东京地铁公司的银座线、半藏门线和副都心线。平均每天大约有150万以上人次使用这座车站。在车站外还有多家巴士公司的数十条公交线路与机场大巴线路经过这里，公共交通系统非常发达。
涩谷地区的道路交通也非常发达。首都高速3号线、246国道、明治大街、六本木大街等干线道路从涩谷车站附近经过，交通流量很大。
《涩谷地区停车场地域规则》出台的经过
从1957年日本出台《停车场法》以来，日本大城市的停车政策几十年来一直是以加强停车位供给保障居住区基本停车与出行停车为导向的。各地政府出台停车条例严格制定了建筑物配建停车位指标等强制性规定，保障了停车场建设的顺利进行。不过伴随着社会的发展变化，地区之间的差异也凸显出来，以往以城市为单位的统一的停车场政策已经无法适应社会需求了，尤其是地价高昂、公交发达的大城市中心区域，在此按照统一的配建指标建设停车场造成了停车供给大于停车需求，导致资源的浪费。因此日本各地政府相继修改地方停车场条例，允许行政区划内的地区根据自身情况制定地域停车规则。涩谷区所在的东京都于2002年修改条例允许制定地域规则。
涩谷地区由于公交系统非常发达，地区整体作为一个大型购物区，为了给前来购物的人们提供安全舒适的步行环境，指导思想是优先公交出行，控制汽车出行。
此外，作为代表东京的一个重要地区，涩谷地区也在进行大规模的再开发建设工作，其中大型建筑物的停车位配建标准也需要根据本地区情况重新考虑。
涩谷地区有不少占地面积很小的建筑物，这些小规模建筑物如果单独修建停车场会遇到很多困难甚至是无法修建。另外，如果每个小规模建筑物都单独修建停车场会造成道路上停车场出入口过多、影响到步行者的通行安全。
还有，摩托车(这个地区年轻人多)与送货车非常多，但由于供摩托车与送货车使用的专用停车场很少，造成路上违章停车现象比较突出。
针对这些问题，涩谷区组织专家学者，经过反复研究制定出台了《涩谷地区停车场地域规则》，其主要思路如下：
1、根据设施的停车需求确定停车场数量，特别是停车需求小于配建义务指标时，允许放宽(减少)配建义务指标(小规模建筑除外)。
2、允许在隔地确保小规模开发所需要的配建停车场，也就是允许小规模开发项目免除用地内建设停车场、在隔地确保停车场。
3、确保作为承接地域停车需求的停车场。被放宽配建义务指标的新停车场应当作为承接地域停车需求的停车场为地域做贡献。同时，允许利用率低的现有停车场作为承接地域停车需求的停车场。
4、确保送货车辆与摩托车的停车场。被放宽配建义务指标的新停车场应当保证送货车辆与摩托车的停车，为地域做贡献。同时，允许利用率低的现有停车场转做送货车辆与摩托车的停车场。
5、通过公正公平的审查判断是否可以适用地域停车规则。
《涩谷地区停车场地域规则》要点
地域规则适用区域范围
涩谷区在城市规划中规划了涩谷停车场整备地区总面积为1.42平方千米，整体适用于《涩谷地区停车场地域规则》。这个区域是以涩谷车站为中心向周围辐射的一个区域。其中车站以及与车站通过人车分离能够有步行者专用动线直接连通的区域(图2红色区域)，由于公交出行比例高，而有特殊规定。
图2 适用区域范围
停车位数量的规定与停车政策
关于停车位数量的规定主要思路是：按照建筑物的用途分别依据现有类似建筑物的繁忙期停车需求进行测算，并且考虑工作日与周末节假日的区别，以停车需求多的数据为标准确定停车位数量。被放宽配建义务指标的新停车场以及享受地域停车政策的停车场应当负担相应的费用(图3)。
图3 停车位数量政策概念示意图
图4 用途兼用的停车位数量规划概念示意图
对被放宽配建义务指标的停车场来说，新建项目可以减少停车位的建设成本，现有项目可以把缩减下来的停车位空间改换成其他用途，这个政策积极促进了资源的有效利用。
确保隔地停车场
为了解决占地面积很小的建筑物单独修建停车场的困难与无法修建的问题，以及如果每个小规模建筑物都单独修建停车场会造成停车场出入口过多、影响到步行者的通行安全的问题，涩谷区规定允许占地面积在500平方米的小规模建筑在300米距离之内隔地集约确保停车场，但是残疾人停车位与卸货车位是不允许隔地的。
图5 停车场隔地集约概念示意图
相关审查与停车场减免负担费用
申请适用地域停车规则时需要缴纳相关费用，这项费用用于维持地域停车政策的执行、改善地域停车环境。
促进有效利用停车设施的相关措施
为了促进有效利用区域内的停车设施，通过使用上述政策取得的经费,从以下几点措施保障停车政策的有效实行：
(1)地域停车设施一体化运营。
(2)建设停车场诱导系统。
(3)促进使用换乘停车场。对换乘停车场的停车费进行补助;开通摆渡车方便车主换乘;提供行李配送等服务。
(4)规范路侧停车与违章停车(如图6)。
图6 涉谷车站前正在处理违章停车的巡查员
地域规则的执行组织
为了顺利实施地域规则，涩谷区成立了非营利团——一般社团法人涩谷地区停车对策协议会，具体负责相关手续审查的窗口事务、审查结果的通知、地域贡献协力费的管理以及执行促进有效利用停车设施的相关措施。
协议会成员主要包括涩谷区政府(都市整备部、土木部)、东京都都市整备局、国土交通省东京国道事务所、东京都建设局、警视厅、涩谷警察署、停车场相关企业、街道、商店会、大规模店铺、研究人员等。
同时还为了具体负责地域规则的使用协商、确认汇报执行情况、修订调整停车政策等工作成立了涩谷地区停车场地域规则运营委员会，成员由专家学者、地区居民代表、城市管理部门、道路管理部门、警视厅等部门人员组成。此外，还成立了负责设施计划与停车需求预测的第三方审查组织。形成了政策制定、执行与审查的分权治理架构，保证了政策的公平、公正、透明地有效执行。
小结
通过上述介绍可以看到，东京都涩谷区针对本地区的交通情况特点，以公交优先为原则，在科学测算停车需求的基础上以区域为整体集约利用土地与停车资源，同时使用经济手段合理进行资源置换，并且设计了相应的管理机制保障政策执行。这些经验也给我们提供了一个研究繁华商业区停车设施调控政策的思路。
(原载于《现代物业·设施管理》2016年第5期)
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