作者: 王春宇 | 2016-03-04 17:39

什么影响了节约集约用地？

2008年开局，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号);在今年的两会上，国务院总理温家宝强调要坚持最严格的耕地保护制度。显然，节约集约用地已达到空前的共识，并且是目前国土资源工作的主旋律和重中之重。

一、节约集约用地的基本认识

节约集约用地，笼统地说，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足社会经济发展与环境建设的需要。国土资源部原部长孙文盛在2005年无锡会议上提出节约集约用地包含三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计不占或少占耕地;二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度;三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

节约用地与集约用地既有区别又有联系。节约用地主要是从保护土地面积的角度来说的，是指通过一些政策、措施或技术手段，减少社会经济发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗;集约用地主要是针对人类主动的社会经济活动而言的，是指通过增加生产要素的投入，提高土地利用率，或通过优化土地利用结构等措施，从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为。集约用地强调用地方式，节约用地强调用地效果。一般而言，集约用地导致节约用地，集约用地是节约用地的主要手段。

根据集约要素的特征，可将集约用地划分为以下几种类型：1、劳力资本型集约。在城市发展的初始阶段，对土地的投入主要以劳力和资本为主;2、资本技术型集约。在城市发展到较高水平的成熟阶段，对土地的投入主要表现在资本和技术的含量;3、结构型集约。在城市化发展的后期阶段，城市土地利用结构通过不断调整、置换逐步合理;4、生态型集约。城市发展的最高阶段，城市用地结构、利用空间和利用强度合理配置，既达到经济效益最佳化，同时又保护了生态效益。

二、节约集约用地的意义

1、节约集约用地是贯彻落实科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求

国务院《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)充分体现了党中央、国务院对土地管理和耕地保护工作的高度重视和一贯方针，是全面贯彻落实科学发展观、实行最严格的土地管理制度的纲领性文件。全社会要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，切实转变用地观念，科学规划用地，以节约集约用地的实际行动全面贯彻落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。

2、节约集约用地是保护和坚守18亿亩耕地的根本出路

土地是人类赖以生存和发展的基础，土地资源的稀缺性是人们节约集约用地的直接动力。我国虽然拥有960万平方公里的国土，占世界土地面积的7.2%，居世界第三位，但其中2/3是丘陵山地。国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果显示，我国耕地面积18.27亿亩，人均耕地面积仅有1.39亩，还不到世界平均水平的40%。因此，我国耕地保护形势十分严峻。

3、节约集约用地是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择

我国进入城市化加速发展时期，政府和学术界都认识到积极发展小城镇在我国城市化发展中有重大意义，然而，当前城镇建设普遍存在着盲目扩大城镇土地规模的现象，城建资金缺口大。各地为了筹集建设资金、发展壮大本地经济想尽了办法，但往往忽视了重要的一条筹资渠道，即坚持城镇土地集约利用，集中有限的资金进行重点建设，扶持特色产业和支柱产业，以有限的物力、财力进行重点基础设施建设，改变城镇居住环境“脏、乱、差”的状况，进一步为城镇化的发展和城镇居住环境质量的提高发挥重要作用。土地集约利用还可以减少土地投入，避免土地浪费的现象发生，提高城镇用地和农业用地的合理布局及人口分布的集聚程度。

4、节约集约用地是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段

转变经济增长方式，就是要从根本上把粗放的消耗高、质量差、效益低的生产方式，转变为集约化增长方式，着力提高经济增长效益。土地作为主要的自然资源之一，是人类生产的必备物质基础，也是其他自然资源的基本物质载体。土地利用水平的高低是资源利用水平的重要标志，是衡量一个国家、一个地区经济集约增长方式的重要尺度。转变土地利用方式，节约集约用地，对加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变具有极为重要的意义。

5、节约集约用地有利于提高规划科学性、改进规划操作性

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。土地管理的主要内容就是在坚持国家土地管理方针、政策的基础上，结合实际制定可行的土地管理措施，正确引导土地的使用，提高土地开发利用的经济效益;加强低效土地的管理和规划，合理布局用地，发挥土地利用的最大效益。节约集约用地有助于土地管理部门充分了解土地利用存在的问题，从而科学地制定土地利用的指导方针和对策，正确引导土地的使用方向。传统的供地计划主要是新增用地的控制计划，缺乏存量土地的供给计划。节约集约用地研究有助于土地管理部门了解存量土地的利用潜力，加强增量土地供给与存量土地供给的衔接，使土地供应计划的制定依据更为充分，以确保土地供给的科学性、合理性和公平性。同时，节约集约用地的研究有助于土地管理部门制定和完善土地利用的有关法律法规，推进土地管理法制化的进程。

三、节约集约用地的影响因素

影响节约集约用地的因素多样且复杂，综合而言可分为宏观、中观和微观三层次。宏观层次因素主要是土地利用结构以及与之相应的产业结构;中观层次因素主要是城乡、区域间统筹协调情况以及土地资源统一配置、优化配置状况;微观层次因素主要是土地利用的用途和强度。具体分为：

1、区域土地供给量

土地作为一种自然资源，具有有限性和位置固定的特点。当区域土地供给量充足时，易导致土地的粗放利用，相反，稀缺时使土地利用向节约集约化方向发展。节约集约用地程度与区域土地资源总量供给、人均拥有土地资源的面积直接相关。可以说土地资源的稀缺程度是节约集约用地的最直接的资源约束因素。土地供应量除了要看土地资源的供应总量，即辖区范围内可供社会发展的最大的土地资源数量，更重要的是还要看区域内人均土地资源的拥有量，人均土地越紧张的地区，要求节约集约用地的呼声就越高。

2、土地利用结构

合理的土地利用结构是区域社会经济长期稳定发展所必需的，土地利用结构是经济产业结构的基础和体现。区域各个行业、产业的一切经济活动都是以土地为承载体，土地资源的稀缺性与各个行业用地不断增加产生了矛盾。各个产业能不能顺利发展，取决于各个行业之间以及每个行业内部各部门之间是否协调，这就需要不断调整各个产业结构，使之合理化。在节约集约用地的过程中，根据国家和地方的产业政策，对于鼓励发展的产业可以有计划地多供地，促进其发展，对于不符合产业发展政策的行业部门，可以少供地、不供地，通过控制和调整土地利用结构促使区域产业结构趋于合理。

3、土地的价格和税收

土地价格对节约集约用地有重要影响：一方面，土地价格是土地利用聚集效应的体现，这是因为聚集行为导致一定范围内的土地需求增加，受到供求关系的影响，土地价格上升;另一方面，各种要素的聚集使得单位面积产出增加，土地使用者支付地租的能力增强，不同土地使用者竞争也会使土地价格不断上涨。在人地关系紧张的现在，土地资源总量有限，土地供求关系紧张，土地价格增高，节约集约用地的要求就会增加。因此，地价水平可以作为衡量城市节约集约用地程度的影响因素。土地价格较低和税收宽松时，土地经营者可以牺牲土地资源量，减少资本和劳动的投入，来降低成本获得高额利润，结果导致土地粗放利用。土地价格较高税收增加时，土地经营者会改变土地用途，用土地收益高的用途代替收益低的用途，或者会增加单位面积的投入以获得较大的产出，实现节约集约用地。

4、土地的用途和区位

土地的用途不同，其投入产出关系不同，用地效益也不同。一般情况下，同级地中，商业用地的投入和产出大于其他用地，公共设施用地和基础设施用地投入很大，而直接经济效益较小，但具有较大的间接经济效益、社会效益和生态效益。每种用地都占据一定的空间位置，区位条件存在着差异性，面对市场竞争，利用能力高的用途会占据区位条件好的土地，集约度大，收益高;利用能力低的用途只能占据区位条件劣的土地，集约度小，收益低。

5、城市发展水平

城市是一个时代社会、经济发展变化的焦点，云集着各种社会矛盾，其中土地的供需矛盾既是社会经济发展产生的结果，也是导致城市土地粗放或集约利用的原因。发展程度高的城市，土地市场竞争激烈，单位面积土地利用率高，投入产出大。而且随着城市人口的增加、经济的发展、人们购买力的提高，土地市场需求量大，可以降低土地和房产的空置率，减少土地的浪费，促进城市土地容积率的提高和集约利用。

6、科学技术水平

一是节约集约用地随着科学技术的发展而变化。科学技术进步后，过去是粗放型的土地，现在和将来可能是集约利用型的，土地利用是不断调整的过程。二是技术进步才可能使人们对过去集约度较低的土地加以改造，使之集约化。如建筑技术的提高，建筑物的高度大幅度提高，相应地提高了土地的利用率。

7、政策导向

节约集约用地所产生的效益往往是长远的和全局性的，而经营者常对短期利益和个人利益感兴趣，两者之间的矛盾需要政府制定政策来调节，对经营者的行为加以引导和约束，他们对节约集约用地产生重要的导向作用。

四、节约集约用地的举措

1、科学规划，从建设用地的源头严格把关。要转变土地管理职能和方式，树立长远开发和利用土地资源的观念，做好城市、村庄和集镇规划的衔接，整合用地资源，优化利用结构。把好建设用地项目规划预审和审批关，不符合国家产业政策、集约用地标准、土地利用总体规划的用地项目坚决不予供地，从源头上阻断浪费土地行为的发生。

2、贯彻国有土地招拍挂出让的各项规定，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用。在落实经营性用地、工业用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的用地招标、拍卖、挂牌出让的制度基础上，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施，城市基础设施以及各类社会事业用地积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地严格实行市场配置、有偿使用。

3、建立严格的监管考核办法，加强建设用地批后监管。加强建设用地供后跟踪管理，对所有新供地项目实行跟踪管理，确保能按照土地管理法律法规的有关规定和土地出让合同约定的要求用地。

4、提高节约集约用地意识，建立完善的激励机制。要对节约集约用地的地方、单位和个人进行全方位的宣传和表彰，而且在用地政策上给予倾斜，并在安排土地开发复垦整理、建设用地指标周转、折抵上予以重点支持;对粗放、浪费土地的地方、单位和个人给予曝光，给予经济上的处罚，甚至限制其用地或收回用地。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，同时积极引导使用未利用地和废弃地，鼓励开发利用地上和地下空间，千方百计提高农村建设用地的利用效率。在全社会营造出节约集约用地的氛围，逐步提升全民节约集约用地的意识。
(龙媛梅对本文亦有贡献)