作者: 申革联 | 2016-02-23 18:13

城市视角反思广州暴雨灾害

如果说广州暴雨灾害造成严重损失的背后有更深层的原因，笔者认为，那就是我国快速城市化进程中，城市建设过程“重建设、轻规划、重速度、轻管理”的思想在不断蔓延，以及各有关部门管理环节上的疏忽大意。

2010年5月21日，《广州日报》刊登这样一组消息：各保险公司接广州市遭雨灾报损车辆总数约8,500辆，其中水没顶车辆约1,100辆，已发生赔付1,520万元;巨灾险初步方案6月递交国务院。这仅仅是此次赔付的冰山一角，据广东保险业有关人士介绍，就在暴雨后的几天里，共接受暴雨灾害相关保险报案数22,211件，初步估计损失金额4.27亿元。其中涉及车险报案数18,240件，初步估计损失金额1.7亿元。笔者认为，这本来是可以避免发生的经济损失，却因为我们城市建设过程中“重建设、轻管理”的思想，以及各有关部门管理环节的疏忽而发生了。

灾情详解，责任各表

5月6日至7日的暴雨使广州市天河区多处地下车库私家车遭受水浸，不少工厂、商铺也损失惨重。

据笔者向暨南大学保安了解，5月7日上午，校园教学楼一楼被水浸泡，电梯停电，地势较低洼的几栋男生宿舍水位淹没小腿，篮球场全被水淹，教学楼一楼40多辆车被浸，多处低平道路变成“水路”。中海康城地下车库及其附近变成“泽国”，共有373辆车被水没顶淹浸，整个地下车库积水超过3万立方米，抢险人员经过昼夜奋战，10多台水泵一起作业，直到10日中午12时许才将车库积水基本排净。

暴雨过后，谁对市民的损失负责，谁来实施赔偿，成了市民广泛关注的焦点。先听听有关人士和专家的意见。

广州市停车场行业协会会长康斯平表示，此次暴雨中被淹的车库多数为遭遇“倒灌”，比如淹得最厉害的中海康城，紧邻车陂涌，河水倒灌进小区导致小区车库严重被淹。康斯平还说，地下停车场一般都有排水系统、水泵，没有排水设施的停车场是不被允许投入运营的。根据国家出台的《汽车库建筑设计规范》，地下车库设计时应有一套完善的排水系统。

《广州日报》援引天河区建设与水务局分析认为，天河区内多个小区车库被淹有四大原因：一是发生水淹小区的物业管理公司和群众防大涝的意识不强，面对突如其来的险情没有采取有效的应对措施;二是一些地下停车库设计存在缺陷，排水口、出入口没有阻水设施;三是用于强排水的配电房没有设计在建筑物正负零以上，致使车库一旦受淹，强排水系统不能发挥功能;四是个别小区处于河涌边兼低洼地带，防洪设施没有达到20年一遇的标准，当洪水袭来漫堤时，防守回天无力，任由洪水肆虐。

“广州市目前的防内涝标准普遍为一年一遇，大约能抵御每小时50毫米的降雨量，重点地区为两年一遇，很难抵御如此大规模的降雨。”市三防办专家表示，近年来，随着全球气候变暖和城市化带来的雨岛效应，导致强对流天气频发，预报期极短。同时，本次降雨从上游区域往下游区域下，造成下游在已经积水的情况下再遭暴雨冲击，排水系统遭受史无前例的考验。

从以上人员的表述看，市三防办专家认为本次受灾的主因是雨量和雨强都超出城区内涝防御标准，当然也有部分城区排涝设施不完善和管理工作不到位的因素;建设与水务局系统的人强调的是小区物业管理公司和群众防大涝的意识不强，地下车库的排水设计和用于强排水的配电房设计不规范也是一个主要的原因;不少商户和物业管理公司认为关键是市政排水系统有问题。对于浸水的责任，任何一方的表述都是强调主要责任不在自己身上。

笔者为此走访了广东外语艺术职业学院教学大楼地下车库的管理员王老伯。该校位于天河区瘦狗岭路463号，本次暴雨中未曾受灾。据王老伯回忆说：5月6晚至7日凌晨，他不敢睡，时刻守在岗位观察水流情况。虽然车库位于山脚下，水流很大，但由于学校和市政这两年来一直都有对下水道进行疏通和改造，从山上到山脚下每一地段的排水系统都能较好地排水，使得水流到达山脚下已经减少和减弱，否则光靠车库的排水泵是无法应对的。王老伯一再强调，那天的雨量确实很大，假如不是层层排水，排水泵根本无法应对。

可见，此次天灾虽然有降雨量大、强对流天气频发、预报期极短等客观因素，但实践证明，管理者经常性地修缮和维护排水系统，并在灾害来临时保持个人思想观念的警觉，足以避免损失范围的扩大和程度的加重。

索赔艰难，赔付放宽

据笔者调查研究和向律师咨询，目前车主所购的“全保”只是一种多险种结合的综合体，商险中也只有车损险列明有暴雨可赔的内容，如果车主没有购买车损险，其他险种是很难在这次灾情中获得保险公司补偿的。

没有购买商险的车主，有三种情况可以向市政局、设计单位和物管企业索赔损失。一是有事实根据证明近期的市政建设和施工确实破坏了附近地区的排水设施;二是确实有证据证明，小区因为设计存在缺陷、排水不畅而导致灾情当日小区发生水流倒灌;三是有足够的证据证明停车场设计不合规范或者物管方履行义务不及时、采取措施不得当和渎职。

笔者认为，目前受损业主最关心的是汽车损失中自己的责任、物业管理企业的责任、市政局的责任和保险公司的责任如何界定。

当然，车主一般的做法就是针对直接的管理者——小区物业管理公司，希望物业管理单位担负起相应的责任;对于设计单位和政府管理部门，他们的诉求不会有侧重的倾向。在国外发达国家的大城市，当与广州遇到同样的暴雨灾情一般却不会有同样的损失，因为其城市规划设计标准考虑的灾害级别一般都比较高，广州所执行的“一年一遇”的设计标准则相对可以节省更多的当次投入，容易忽略更极限的气候条件。

好在保险公司为了维稳，减少矛盾冲突，为对得起每年巨量的市政建设投入和纳税人的钱，宣布此次保险赔付主要采取“通融赔付”方式。所谓“通融赔付”是保险业的一个术语，业内定义为保险公司根据保险合同约定本不应完全承担赔付责任，但仍赔付全部或部分保险金的行为。

“通融赔付”有一定的原则，并不是随便进行。比如根据车损险新条款规定，发动机损坏并不在保障范围内。但保险公司人士表示，并不是说发动机损坏都不赔，主要是涉及发动机内部的机械构件更换等方面的损坏不赔，而拆卸、清洗和更换传感器等发动机配件予以赔付。其实发动机的清洗等费用也不在保障范围内，但保险公司对此采取了“通融赔付”。只要车主在车被水浸后没有二次打火，一般不会造成发动机内部损害。一些保险公司对难以界定发动机损害原因的车辆，也予以赔付。

具体赔付情况如下：

1、水没顶车辆原则上推定全损赔付。据了解，目前在广州本田4S东圃店中的大部分车辆已经清洗完毕，进入定损阶段。该店负责人庄小雄表示，定损和维修的时间依车辆受损程度而定。一般而言，受损最严重的车定损最迟须半个月时间，从定损完毕到维修出厂理想状态下也需20多天。因此，此次水浸车严重的车主需耐心等待一个月左右时间。人保、太平洋等多家财险公司人士表示，对于水没顶车辆，公司原则上推定全损赔付。但推定全损后的实际赔付仍将以保险公司的定损金额为准。

2、全损车辆可以进行旧车置换。保险公司可将车卖给4S店，再置换出一台新车。而非全损车，车主也可将车卖给4S店再置换新车。据上述负责人透露，目前该店有20%的车主倾向于旧车置换。

3、对于那些没有买车损险或者只有交强险的车主，其损失更大。车主要进行维修，需在物价部门陪同下与维修店谈好定损维修费用，才能进行修理。

省保监局表示，5月30日前给予保险公司灵活政策，允许维修厂、4S店代车主理赔，同时对一些小额赔付允许现场现金支付，无须银行转账。在定损理赔方面，一些保险机构实行大案处理专业化，小案处理标准化。一些保险机构对5,000元以下案件实行快速定损。

目前各保险公司遵照监管层的指示，依法按照保险合同，该赔的一定赔，迅速到位，坚决不出现惜赔、拖赔和拒赔，部分案件还实行了预付赔款;可赔可不赔的，也实行了“通融赔付”。(《南方都市报》)

分析成因，对症下药

2003年，上海市地铁发生了一起渗水事件。2004年，《上海市地下公共工程建设防汛影响专项论证管理暂行办法》出台，进行了立法保障。然而，次年8月，“麦莎”台风袭击上海，徐汇区、闸北区等不少小区地下车库成“泽国”。位于虹桥路的高档住宅小区东方曼哈顿的地下车库中，约150辆汽车遭到不同程度的淹浸，其中80%为高档轿车，包括法拉利、奔驰和宝马等，总价值达到8,000多万元。2007年，上海检查了53家地下空间建筑，其中40家未完成防汛专项论证，被立案整改。

尽管上海几次三番出现水浸车库险情，然而却不能引起广州等城市的管理者和车主的足够重视;更讽刺的是，广州刚好在去年投入了9亿元进行“水浸街”改造，重点治理全市228个水浸“黑点”的改造工程。为什么会这样呢?

据有关人员介绍，大量建设工程改变了地形地貌或排水设施，给城市排水也带来不少挑战。去年中山大道修BRT(Bus Rapid Transit快速公交系统)，施工单位把华师路段的地下排水管挖坏了，使得该段管网无法正常发挥排水功能。“这两年工地特别多，2,000多个工地在开工，这些工程在某种程度上加重了我们的排水负担。”市水务局负责人指出，最新一次检查发现，破坏排水设施的工地多达46处。

笔者也认同上述说法。此次大雨，天河新区BRT道路两侧成为重灾区并不是偶然的。主要成因有以下四方面：

一是天河区目前因为亚运工程的建设，施工工程最多。有的施工过程没有采取保护设施，为了贪图方便，施工单位私自迁移、改动或占用排水设施，在上面堆放材料，或者将其掩埋;有的工地往排水设施里偷排泥沙、废料，甚至野蛮施工造成排水设施机械性毁坏。

二是天河北到东圃、黄村一带以往大部分是农田和水塘，处在地势相对低洼地带，四周的雨水同时汇集，地下排水管网排涝设计标准低、联通情况差，排泄能力低。

三是天河新区地面水泥化和沥青化程度高，地面渗透能力低，不能形成有效的地下径流，从而加大地表径流的流量和流速。

四是天河新区高楼林立，地下工程(地铁、地下车库和地基工程)密集，在地下形成了一个东西向的水泥城墙，阻隔了地下径流的南北流通(广州地势北高南低)，从而导致汇水和积水面抬高，造成地下车库浸水。

笔者认为，预防和处理突发性灾难和事件，不仅仅是物业管理企业及社区治理组织的事情，更应该是政府组织牵头的一项系统工程。广州5月初水浸车库的事件与城市化速度发展太快有直接的关系。在发展速度和“GDP至上”的指挥棒指引下，重建设、轻管理的思想蔓延在决策管理阶层中间。城市的防洪防涝设计标准偏低，应急预报和管理措施不到位，这是造成灾情的主要原因。

随着城市的发展，城市“硬底化”情况日趋严重，原有的农田、沟渠逐渐变成细小的排水管网，原有的大量绿地、湿地、水塘变成密集的楼群。我们向发达国家城市学到了地面上的开发方式，并且具备赶超的程度，却很难跟得上发达国家地下排水系统的设计标准和市政管理水平。

随着极端恶劣天气增多，广州今后应对特大暴雨造成的城市内涝，要考虑全面提高城市的排水标准，做好雨水排涝规划。对于新建城区必须要按五年一遇的排水标准进行建设;对于低洼地段，要按十年一遇的排水标准进行建设，而且要缩短排水管到河涌的直线距离，挖深河涌，勤清淤泥。同时，要强化城区建设的排水验收，对所有新增的排水系统在使用前严格进行验收，排水不合格、排污不进入管网的，不发给使用许可证。

在今后的人行道铺设上，要选择透水性强的路砖或者开孔的路砖以增加地表水的渗透，努力提高城市绿地和水体面积的比例，等等。

此外，要充分利用社会资源，强化防灾意识，力争把防灾体系延伸到社区，形成“群防群治”的体系;要加强政府管理部门对水雨监测预报和信息报送工作，加强预警预报工作，一旦出现强降雨天气，及时将水雨情预警信息通知到基层单位、工矿企业、村镇和个人。同时，要着手建立洪涝风灾救助联动机制，按照防灾应急预案的规定，由各部门根据职责分工公布救助电话，使市民遇到灾害时求助有门。