作者: 杨知源 | 2016-07-14 17:10

业主欠费的公共征信程序需慎重考虑的因素

业主拖欠或拒交物业管理费、业主与物业公司之间的相互指责循环和诉讼战，提出了关系人之间履行物业管理服务合同的信用问题和信托责任问题。物业管理费在性质上属维持业主团体日常基本运作的必需费用，为业主团体施加于各个成员专有产权上的负担，由业主团体管理规约约定;在度量上，除前期物业管理阶段外，由业主团体成员通过集体决策而最终确定和实施。无论采取业主团体直接管理还是委托物业公司或物业经理人进行代理管理服务的形式，业主拒交或拖欠其应当交纳的物业管理费用实际上构成了业主团体与作为个体成员的业权人之间的一种债权债务关系。而在业主团体自治权能缺失的情况下，物业服务合同的履行过程则呈现出物业公司与业主个人之间的债权债务关系，业主委员会则担当协助追收债务的角色，个体成员与业主团体之间、不同成员之间的纠纷冲突则转化为业主个人与代位业主团体权能的物业管理服务代理人之间的利益冲突。

业主拖欠或拒交管理费成因各异，较具支配性的有三：一、对物业管理服务人的集体委托式选择机制与个人效用评价之间存在难以弥合的差距;二、业主团体监督制约物业管理服务代理人面临较高的合众成本;三、团体性决策协商和个体成员制衡业主团体权能的机能欠缺。

上海和南京等地开始试行或推行在一定条件下将业主或物业使用人欠交物业管理费和不遵从法规或管理规约的行为与个人征信挂钩的规定，是政府部门试图从信用监管层面来降低管理费欠费率和稳定物业管理秩序的举措，意在创设业主不遵从义务的警示性告知机制以迫使业主内化行为预期，及时履行个人对团体性物业治理公契和物业管理服务合同的义务。它具有三个基本特点：一是它仅围绕业主违约的负面信用而征信;二是它仅关注那些可从经济学或行政管理意义上认定和度量的失信行为;三是它将业主团体内部的冲突或履约过程的冲突纳入公权干预的范围，将遏止社区矛盾和秩序管控的意图输入个人信用征信管理系统，从而使业主用作抗议手段的拒交管理费策略和不满社区治理秩序的不从行为面临商务信贷社会交往低信任度低认可度的受惩处风险。这一机制的推广对物业公司或业主委员会来说是更有利的。对小业主来说，除了“罚不责众”的集体不满发泄期外，违约成本增加的预期可能潜移默化地促使其习惯性地顺应社区环境和团体秩序;否则，个人和团体之间的持续紧张关系和负面信用账单至少在团体心理和个体心理上会造成放逐或被放逐效应。当一个小业主因与其他成员存在紧张关系而考虑退出小区和迁徙时，假设他拖欠物业管理费或维修资金的负面信用信息被购房信贷机构纳入放款额度的考量因素，或者他选择进入的社区的成员资格需获团体批准，那么该业主的迁徙成本可能超出其负担能力，或者在短期内他将面临无处可逃的困境。

的确，在绕开公共协商过程而以降低交易成本的商业契约作为初始基础、在以短期性的自利性交易安排化约为长期的共识性社会契约、在以物业的保值增值为核心价值目标的当代物业社区治理中，很难有一种可普适性的交往和协商程序来超越由“要么选择服从，要么选择迁移”的话语所支配的团体世界规则;在这种规则体系下，个别成员及时交费和服从规约是支撑治理体系的最根本义务。而在“你不得为之”和“你应该为之”之间则是一片社区的空场：社区成员互为认同和规范共享的可能性空间在其生成之前便依附于由商业交易规则所塑造和内化的治理规则，成员之间的相互信任纽带构织、对治理合法性的忠诚意识、公德建设问题则被化约为物业管理问题。而政府机构介入商业契约履信的征信，既反映出将物业管理秩序纳入行政层级管制的意图，又反映出降低治理成本的效率标准优于治理公正的考量。而在劝告业主履行对团体的义务的时候，是否也应督促团体落实对业主的应尽义务?

从相关规定看，上海市对业主失信行为的征信范围涵盖广泛，行政介入度强。政府部门制定的《关于加强本市住宅小区综合治理工作意见》(沪府办发〔2015〕3号)提出建立业主或物业使用人居住信用管理制度，将住宅小区内业主拒交物业服务费、拒不续筹专项维修资金的行为与违法建设和破坏房屋承重结构、“群租”、擅自改变房屋使用性质等违法违规违约行为录入该市公共信用信息服务平台，并依法面向社会提供查询。《关于推进本市住宅物业使用领域信用信息管理工作的通知》(沪房管规范物〔2015〕2号)规定了除管理费拒交行为之外的公共征信程序，即房管部门送达要求相关业主、使用人、转租人整改的《责令限期改正通知书》后，当事人如在规定期限内未整改，则房管部门应向上海市公共信用信息服务平台提供违法违规行为的相关信用信息。依据《现代物业》相关报道，上海市自2014年底至2015年底在部分地区进行了包括物业管理企业和业主在内的物业管理征信平台的试点，作为业主应交物业管理费欠费信息的发布主体，上海市物业管理行业协会负责在物业公司二次有效催交无效且业主累计拖欠管理费达半年的情况下，将物业公司提供的欠费信息经审核后最终报送上海市公共信用信息服务平台。该协会还负责处理上海市公共信用信息服务平台转来的业主对欠费信息的异议和投诉。由上可见，在试点中，上海市物业管理行业协会实际上受政府房管部门委托试行物业管理费欠费公共信用平台的征信管理。由此提出的操作规范问题在于，对个人信用信息的公共征信属政府机构或法律法规上规定的具有公共管理职能的机构的职责范围，而上海市的物业管理法规并未授权物业管理行业协会履行物业管理领域的公共征信管理的职能，并且，由物业管理行业协会担当业主欠费信息公共征信的信息审核与报送主体并不利于操作的公正性，尤其是就处理异议、矫正或删除错误的信用信息而言。

南京市人大2016年2月审议通过的《南京市住宅物业管理条例》最新版中有关物业管理领域征信管理的规定显得更注重兼顾利益关系人之间的权益平衡。该条例加强了政府对物业服务企业履约的征信管理的广度和深度，并规定了受理业主投诉的政府机构以落实业主权益保护。另一方面，又明确了法院或仲裁机构作为向政府指定的个人基础信用数据库报送业主欠交物业服务费用信息的主体;对业主欠交物业服务费用或其他违约行为按法院判决或仲裁裁决的确认结果录入个人信用信息系统，这样做更能保证征信的真实性。不过按照《民事诉讼法》第二百五十五条，人民法院采取“在征信系统记录不履行义务信息”等措施以被执行人不履行法律文书确定的义务为程序实施前提。按照上述规定，对个人信用信息的公共征信程序更应慎重。

由上可见，行政主管部门或公共机构介入业主拖欠物业管理费征信的职能合理性和程序正当性需要考量。政府或公共机构介入业主个人信用征信的权力边界或法律依据何在?在法律授权不明确或过于笼统的情况下，“法无禁止即可为”的行政原则如果没有制约权力运行的法治程序加以配套，那么行政权力很可能穿越公权与私权之间的模糊地带而过度延伸。笔者于此提出以下问题。

其一，可以纳入专门征信机构业务范围的业主欠交物业管理费或维修资金的负面信用信息为什么要被纳入到政府机构因履行公共管理职责而产生的信用档案系统?为什么政府部门要介入属于业主团体内部或业主与物业服务企业之间的履约纠纷而引起的信用问题管理?

依据《物权法》等法律法规，政府部门的职责是依法指导和监督业主团体和物业服务企业的运作，而对业主个人不履行交纳物业管理费或维修资金的行为则可以通过团体与成员之间的争议协商、社会调解或司法诉讼来予以处理。对业主欠费的非司法性的公共征信可能有利于弥补物业公司或者业委会依法依约保障自身权益手段的不足，降低履约成本，但对征信的真实性、适用性考虑不足。

——当业主对业主大会选聘物业管理服务人或筹集使用维修资金的实质真实性、程序公正性或者物业服务合同约定与业主大会授权之间的一致性存在异议而寻求司法诉讼时，政府主管部门启动征信系统缺乏慎重性，难以保证真实性或准确性。

——业主违法违章建设或擅自改变物业使用性质等行为所造成的危害性与业主欠费的负面影响应区别开来。前者对他人的安全、财产权和公共利益构成实质性威胁和侵害，行政介入是为了保护公民的合法权益和恢复原有的正常秩序;后者属成员对团体的义务履行迟延或债务拖延，行政介入团体内部治理，帮助团体进行诚信行为筛选的举措并不恰当。

——当出现欠费信息异议投诉时，公共征信机构并未明确举证责任的主体和异议声明是否附加于个人信用档案，从而影响到信息核查矫正程序的公正性。

因此欠费公共征信管理宜审视在什么条件下以什么方式介入的问题。

其二，为什么政府部门不把业主拖欠供电、供水、供气、通讯、有线电视等服务费用，或者堆放杂物堵塞楼道、频繁制造噪音等行为纳入公共征信管理范围?

可能的答案是，这些物品或服务能分割开来分户供应，上述服务部门可视拖欠度而使出停止供应这一硬招;而物业管理服务属不可分割的共享性集体服务品，无法分割量化，物业公司在业主拖欠管理费时除提起诉讼外无法对相关当事人停止服务(尽管有些物业公司并不理会法律上的禁止性规定而掐电路、卸水管或对欠费业主予以歧视性对待)。

再就是干扰他人出行安全或休息的行为难以量化。于公共空间堆放物品、频繁制造噪音或于规定时间外装修在占用公共空间或侵扰他人生活空间的同时，实际上省却了物业管理费(或者以他人的忍受为代价转嫁了妨碍他人和公共秩序的代价)。避开物业管理费交纳的再一个例子就是当业主拒绝接受开发商控制的地下车库的租金条件时而采取将车辆集体停放于并未划定为停车位的小区道路旁的行为。那些因败德搭便车或集体抗议而隐蔽增加管理费的行为可因其具争议性而不被征信吗?

业主团体对物业管理服务的选择以及物业管理服务人履约过程的一个难题，即投票配置资源(“投票决定价格”)所难以避免的集体性效用评价与个体效用评价之间的矛盾。好比若干分立的个人共同决定对一台共用的巨型电视屏幕进行选购、维护、更换等事宜那样，平均化的效用评价而非个人的边际效用决定着服务标准和价格的确定，两者间的差异衡量着与市场均衡相对应的需求侧偏离度，并且，在消费者“以最小预算获得最大效用”的目标预期和供给者“按价格等于边际成本”的原则配置服务这一矛盾的作用下，于业主一方管理费宜低不宜高，于管理服务人一方尽可能在降低成本的目标追求下使管理服务水平的内涵粗放化，因而履约过程难免相互指责循环。再者，作为一种集体选择和准公共管理秩序的绑定，物业公司的进退既受团体合众成本的制约，又受政府干预的限制。

政府基于秩序管控意图而选择性地介入业主个人信用评价的举措，与其说是出路，不如说是问题。笔者认为欠费征信应以《民事诉讼法》规定的程序为依据。在司法诉讼启动之前，以发展内部协商和调解机制为宜。把有争议的问题和可能的解决办法讲清楚，有利于正面的信用建设。

其三，为什么开发商失信于业主的行为或者对物业社区应尽的合约义务的债务拖欠不被纳入政府征信系统?政府征信小业主的履约信息易，征信开发商或物业公司的履约信息难，这种征信成本明显不对称从而监管非常不对称的结构又当如何改变?

前期物业管理格局由开发商主导，如所聘物业管理服务人为其下属物业公司，开发商欠交物业管理费或专项维修资金的情况又如何能被政府征信系统记录?而建筑缺陷或广告促销与实际不符等失信行为如被征信，则会对物业的价值和销售产生负面影响。

较之拥有充分自治权能的我国香港地区和国外的业主立案法团，除抵押权人外，我国内地的物业社区治理机构目前并不具备在一定条件下以留置乃至拍卖业主专有物业作为处置拖欠物业服务费用和维修资金的最终举措的权能。对小业主来说，这或许是一种幸运。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第5期/总第356期)