暴雨来了，应急预案你知道多少？
2012年入夏之后，中国的许多地区都经历了强降雨过程，而一些重点城市则遭遇了几十年不遇的特大暴雨，城市严重内涝。进入7月之后，暴雨、台风等极端天气更是接踵而至，一时间“神州处处可看海”。
7月21日，北京市遭遇了61年不遇的强降雨，房山等地区严重受灾。7月21日晚18时30分，北京市天文台发布了本市有史以来第一个暴雨橙色预警。北京市气象局于当日8时启动Ⅳ级应急响应，14时30分升为Ⅲ级应急响应，19时30分启动今年首个II级应急响应。
2012年7月台风“韦森特”登陆前造成深圳市11万棵树木倾倒。深圳市物业管理有限公司组织人员清理在管小区内的树木残枝。
7月23日，中央气象台在台风“韦森特”来临前发布台风橙色预警和暴雨黄色预警。广州日报社大洋网报道，按照广东省委省政府的部署和省政府应急办的要求，广东移动公司于中央气象台发出预警当日，连夜向深圳、中山、珠海、江门、云浮等预计受影响最严重的五个城市移动用户发送预警短信3,000万条。
天津市气象台消息称，天津地区自7月29日晚至30日普降大暴雨，城市部分地段和小区出现内涝。7月29日21时，天津市气象灾害应急指挥部签发重大气象灾害(暴雨)Ⅲ级应急响应。
受今年双台风“苏拉”和“达维”影响，上海市气象局于7月31日15时启动了台风气象灾害Ⅲ级应急响应，要求全市各级气象部门立即进入Ⅲ级应急响应状态。8月2日7时，上海市气象台发布台风蓝色预警。
而从7月1日开始至8月19日，四川省气象台连续发布不同等级暴雨预警，并将重大气象灾害应急响应级别维持在Ⅳ级和Ⅲ级之间。
在各地的消息中，几乎都能看到灾害来临前当地或中央气象部门发出一定级别的预警，并启动一定等级的应急响应。那么，这些应急响应机制对物业小区和普通的企事业单位来说意味着什么?物业管理的参与者又是否了解这些应急机制的作用，并知道自己在一定等级的应急响应启动时应当采取哪些措施呢?
众所周知，城市中数以万计的企事业单位所在的物业管理区域，以及数量更多的住宅小区，是我国城市的基本构成单元。因此，这些单元的物业管理参与者(包括物管企业员工、业主、居民、居委会和社区工作人员等)对应急响应机制的认知，是除去硬件设施之外的，决定一座城市是否可以避免或缓减极端天气灾害的关键性因素之一。
鉴于此，《现代物业》展开物业管理参与者对国家及地方极端天气(主要是防汛和防台风)应急机制知晓程度的采访，涉及北京、天津、上海、重庆、四川、广东、广西、福建、浙江、江苏、安徽、湖北、山东及河北等今年入夏以来曾遭遇极端天气灾害或受其影响的地区，采访人士包括物业管理企业人员(占总样本46%)、政府人士(含街道办及社区工作者，占总样本22%)、业主委员会成员及热心业主(占总样本19%)及相关研究人士(占总样本13%)四类人群，共计122人，采访问题在国家层面、地方层面和受访者所在物业管理区域三个层次上，涉及应急预案的制度、信息传递和信息查询等内容。
国家层面的认知
在被问及“您是否知道国家防总(国家防汛抗旱总指挥部)针对极端天气拟订了应急预案并设定了不同等级的应急响应机制?”时，78%的受访者选择了“知道”;其余22%的人不知道在国家层面存在相应制度。
2006年1月，《国家防汛抗旱应急预案》颁布施行，这是我国防汛工作在国家层面上制订的最高一级预案制度。该预案的使用范围中即包括“江河洪水”、“渍涝灾害”(即地面积水灾害)、“山洪灾害(指由降雨引发的山洪、泥石流、滑坡灾害)”和“台风暴潮灾害”，并规定“预案由国家防总办公室负责管理，并负责组织对预案进行评估。每5年对本预案评审一次，并视情况变化作出相应修改。各流域管理机构，各省、自治区、直辖市防汛抗旱指挥机构根据本预案制定相关江河、地区和重点工程的防汛抗旱应急预案。”
接下来的问题是“您是否知道国家防总针对极端天气应急响应的划分标准?”27%的受访者“完全不知道”;39%的人“知道一点”;32%的人“知道大部分”;仅有2%的人“知道全部”。可以认为，66%的受访者对应急响应划分标准的认知倾向于消极状态。
在《国家防汛抗旱应急预案》中，按照严重程度和范围的不同，将应急响应划分为4个级别，最高为“Ⅰ”级，最低为“Ⅳ”级，每一级别有相应的“响应行动”具体内容。当预案启动时，除国家防总为总指挥部门外，还涉及到各级气象、财政、民政、交通、运输、卫生、水力、公安部门，以及各省(自治区、直辖市)政府之间的联动配合。
通过以上两个问题可以初步判断，大多数人认为，在抗击极端天气带来的自然灾害时，国家并没有忽略制订应急预案来抵御灾害的袭击。但是，了解国家在灾害来临时将采取何种具体手段进行抵御的人却是少数，他们相对集中在“政府人士”当中，该类人士中51%“知道大部分”，49%“知道一点”，没有人是“完全不知道”的。
地方层面的认知
对机制存在情况的了解
这一部分访问的前两个问题与国家层面的两个问题基本一致，具体情况会有何不同呢?
78%的受访者知道自己所在城市针对极端天气拟订了应急预案并设定了不同等级的应急响应机制，22%不知道——与国家层面第一个问题的结果完全一致。
7%的人知道本地方针对极端天气应急响应的划分标准的全部内容;29%知道应急响应的大部分标准;35%知道一点;29%完全不知道。
与国家层面相比，反应积极(即选择知道全部和知道大部分)的人士增加了2个百分点，但同时选择“完全不知道”的人数竟然也上升了2个百分点，因此，不能说明应急机制的适用范围距离被访者生活空间越近，认知度就越高。
灾害来临时的知晓度
本次采访的受访者均来自今年入夏后已经发生暴雨、台风、洪涝灾害或受到影响的区域，这部分的采访问题与各地遭受暴雨或台风袭击的现实经历相关，藉此可以看出物业管理参与者在当地应急响应启动之后所采取的行动与应急响应之间契合度的高低。
对于“在最近极端天气频发的时间内(2012年6月以来)，您所在的城市有没有启动过灾害应急预案并具体通知过应急响应的等级”这一问题，68%的人得知了所在城市启动预案的消息;10%的人表示没有;22%的人选择“说不清”。看来，只要本地正在或已经发生了汛情，大多数人都可以明确地知道当地启动了应急预案。
在当地启动一定等级的应急预案时，45%的人是通过看新闻知晓应急预案已经启动一事，29%的人得到了有关部门专人的直接通知，26%的人表示没有得到有关部门的专人通知。没有人选择“要自己问才知道”。由此可知，大众新闻媒体是物业管理参与者获得应急响应消息的最主要来源;没有人会在已经感知灾害发生时主动向应急管理有关部门询问情况。
为了进一步反映在应急响应发布后哪些人得到了专人通知而哪些人没有，我们对这个问题进行身份甄别的统计。结果是，78%的政府人士得到了专人的通知;仅有16%的物管公司人员得到了有关部门专人通知。另有两位得到了专人通知的人士分别来自法院和社区灾害研究机构。可以看出，政府部门的专人通知送达率远远高出物管公司。又由于物管公司受访者中具有总经理和项目经理身份的人士占到了85%以上，因此可以判断，在灾害来临时，政府内部的消息较为畅通，而政府与实际履行物业管理职责人士之间的直接沟通情况则恰好相反。
这不得不让人回到应急预案和应急响应机制的内容上去寻找原因。在参看了《北京市防汛应急预案》、《天津市雨雪冰冻灾害应急预案》、《上海市防汛防台专项应急预案》、《深圳市防台风预案》和《山东省防汛抗旱应急预案》等各地方预案，并比对《国家防汛抗旱应急预案》内容后发现，我国的应急预案体系主要是针对气象、财政、交通等各“系统”行政管理体系而设立的，以国务院设立的国家防汛抗旱总指挥部为最高指挥及政策制定部门，各地方政府设立相应级别的防汛抗旱指挥部门，各“系统”的地方机构协调配合，层层传递至区县级。这些文件中，找不到具体涉及物业管理相应职责的条款和规定，仅原则性地写入“社会力量动员与参与”一节，但这已经说明，我国的应急预案体系在设置时就将政府与社会分割开了。
为了深入了解应急预案的执行与企事业单位及住宅小区的关联程度，本采访还进行了以下问题：
“在您的城市宣布启动一定等级的应急预案时，您是否知道应该听从哪个职能部门的指挥或寻求哪个部门的帮助?”：在总样本中37%知道，63%不知道;在物管公司样本中的比例是42%知道，58%不知道。也就是说，物业管理公司在灾害来临时明确自己应该寻求政府有关部门的意识比社会平均水平略高。
“在您的城市启动一定等级的应急预案时，您是否了解自己应该从事的与预案相关的工作内容?”：34%了解;42%不了解;24%说不清——只有三分之一的人明确知道自己与预案相应的工作职责;在物管公司中对该问题回答的比例是32%了解;47%不了解;21%说不清——明确了解自己工作内容的人还不足三分之一;而在政府人士中的明确了解的比例为67%。在“国家层面认知”的两个问题中，政府人士对应急响应机制划分标准的认知程度明显高于其他身份人士，本问题的结果只是再一次证明了各级应急预案具有的行政管理知识的属性要远远大于其作为“社会公共知识”的属性。
为防止极端天气造成损失，深圳市鹏基物业管理有限公司在鹏兴花园二期进行防洪排涝演练。
维基百科中对“应急预案(contingency plans)”的释义中说，应急预案的主旨在于，政府或组织告诉公民或成员如何在危难中存活下来。
中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员陈安教授介绍，在美国，开始的社区间的救援是义务的，大家都本着好心的态度去帮助受灾的邻居，后来救援救助就成了政府的责任，“911”电话开通，专门用于应急的FEMA(联邦紧急事务管理局)也组建起来。再后来，很多社区、区域以及一个城市等意识到突发事件还是会常来光顾的，于是就开始了预案的编制。联邦州政府也慢慢意识到应该从更高的政府层面开展应急预案的编制工作，很快整个国家也就很快意识到了。2004年，美国的《国家应急预案》出台，标志着整个国家应急预案体系的成熟。因此陈安教授认为，美国的应急管理体系是自下而上的，对比而言我国的应急管理体系是自上而下的，“全国一盘棋”。
中央编译局比较政治与经济研究中心社会调查研究室主任陈雪莲对《现代物业》解释道，当前阶段引发危机的因素日趋多元化以及危机的突发性，应急管理工作的主体不仅仅是政府，现代社会的应急管理体制应该是超越“政府应急管理体制”的全社会力量参与的“社会应急管理体制”。国内外的经验都表明，只有建立起政府、企业、NGO等社会组织及社会公众的全面危机应对网络，才能增强社会的自救和互救能力，增强社会的稳定性和抗冲击能力。
主动了解的意愿
接下来考察，在遭遇极端天气时，受访者通过主动寻求是否能找到有关信息的情况。
问“在您的城市遭遇极端天气时，您是否登录过本地应急网站查询过相关的预案及响应信息?”主动查询过应急信息网站和知道有应急信息网站但没有主动查询的比例均为22%;56%的人表示“根本不知道有应急网站”。
实际上，北京有“北京应急网”，天津有“天津开发区应急网”，上海市有“上海市防汛信息中心”官方网站。此外其他各地也建有专门的应急信息网站或在政府公众信息网站下的明显位置设置“应急管理”频道，如“重庆市政府公众信息网应急管理频道”。这些网站或频道在自然灾害发生期间，不仅实时发布天气预警及启动应急响应级别的调整信息，而且也可以较快的速度向公众通报抢险进展消息。
2012年8月7日，台风“海葵”临近，上海浦东的花旗银行大厦上打出了“台风季节”的字样提醒游客出行安全。
可是，即便是在政府人士中，仍有超过一半的人表示“根本不知道有应急网站”;而物管公司人员的这一比例则减少至48%。将这个现象与“有否专人通知”的问题相比较发现，也许不知道有应急网站的原因正是因为“有专人通知”;而没有得到专人通知的人当中，必定有一部分希望通过自己的主动寻找得到信息。
24%的受访者在应急网站上能找到想要的应急预案详细内容;38%的人找不到预案内容，同样有38%的人表示能找到预案内容“但是不清晰”——即，76%的人在应急网站上无法满足自己的查询需求。
《国家防汛抗旱应急预案》中规定的信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等，很可惜没有涉及到“网站发布”。鉴于本采访涉及到的大部分地区，尤其是几个重点城市均已建立了应急信息网站，网站发布也应该视为政府的常规信息发布渠道。但是从采访结果来看，网站及其传递预案内容的扩散现状堪忧。
实际上，从今年各地灾害期间的气象预警和应急响应调整信息发布渠道来看，可以归纳为报纸新闻、电视新闻、手机短信、官方微博和网站等，可以说，相关部门在信息时代中已经充分考虑了各种各样快捷的信息渠道来便于公众进行了解。而本采访只针对网站渠道进行调查，是由于其他渠道的信息存在持续时间短、信息量少、受众属于被动接受等特点，使得受众只能简单知晓天气的状况和预警级别的变化，而对在某种预警级别下应当采取哪些具体措施知晓不足。反观应急网站，网站中的信息量极为丰富，亦可随时查阅，是真正可以起到“应急说明书”作用的媒介。这是否提醒相关部门，除去按照预案既有规定渠道和方式对公众发布消息之外，应急网站的建设及其社会推广工作也不容小觑。
对平时工作的检讨
应急预案普及工作的知晓度
44%的受访者表示他们知道本地方负责制订或修订极端天气应急预案的具体部门是哪个，其余的56%表示不知道。
28%的人接受过政府相关部门的灾害应急预案宣传工作，67%的人没有接受过此类宣传，另有5%表示“记不清楚了”。由于物业管理人员和业主是政府宣传工作的主要开展对象，在此单独对这两种身份加以统计：物管公司人员中21%表示有过，68%明确表示没有;业主中25%表示有过，63%没有接受过宣传。
对于本地应急预案在最后一次修订时有何变化，没有人明确表示记得内容有何变化，5%表示本地应急预案从未修订过，明确表示不记得的人占39%，而大多数人(56%)对本地应急预案的修订并不关注(身份甄别中此选项排名前二位依次是法律人士100%、业主75%)。
78%的人没有保存有市、区(县)级以下任何一位应急主管人员的联系方式;10%的人有联系方式且有过沟通;10%的人有联系方式，但从不联系;仅有2%表示有联系方式但从来联系不上。
受访者中的物管公司人员对此问题的回答结果为：78%没有联系方式;22%有联系方式，从不联系和可以联系上的情况各占10%;仅2%存在有联系方式但联系不上的情况。由此可以基本判断，大部分的物业管理公司在应急预案启动之后，不仅没有得到有关部门的专人通知，而且根本就没有应急负责人的联系方式。这样的比对结果也许能够释放出一个强烈的信号——当灾害发生时，政府应急部门对城市基本建筑单元处于失控的状态!
在受访者所处的单位或小区中，61%的人知道物业管理区域有自己的应急预案(22%划分了自己的应急响应等级，37%没有划分等级，2%沿用了上级单位的预案和响应机制);22%的人表示不知道自己所处区域内是否有预案;仅有17%表示没有预案也没有响应机制。这组数据说明，多数物业管理区域能够重视应急预案的作用，其中一部分已经在寻求预案的精细化管理。
16%的受访人所在单位在制订应急预案时完全参考了国家或地方的相关预案内容;57%采取部分参考的方式;27%表示完全不参考，按照项目的实际情况制订。这组数据实际上可以看成是各物业管理区域在应急预案的设计上对国家相关规定的信任或依赖程度，同时也反映出国家规定对各物业管理区域相应工作的影响力。可以肯定，国家制订的应急制度依然对民间的应急管理起着至关重要的作用。
在最近洪、涝、风灾期间，57%的受访人所在单位或小区启动了自己指定适用的应急响应;15%的人明确表示没有启动应急响应;还有28%表示对是否启动响应并不知情。
在明确表示启动了物业管理区域指定适用的应急预案的受访者中，50%表示应急预案可以抵御大部分灾害的侵袭，基本阻止的占到36%，14%表示作用不大，而完全不起作用的情况并没有出现。由此可以判断，指定适用的应急预案对物业管理区域抵御灾害袭击的作用依然十分明显。
在明确表示启动了物业管理区域指定适用的应急预案的受访者中询问“在您所在的单位(或小区)的应急预案不能发挥作用时，您最希望能够得到的是什么?”52%的人希望得到政府的直接救助;29%寻求上级单位的帮助;14%希望相邻单位或人群的自救;只有5%的人想通过媒体的呼吁求救。
基本结论
通过以上的数据分析可以发现，2012年以来，在已经发生暴雨、台风、洪涝灾害的地区，物业管理参与者对国家和地方制订的应急响应机制的认知度普遍偏低。由于各级别应急预案和对应的应急响应机制具有较强的行政管理规定性质，因此政府人士认知程度比社会普遍水平更高;而作为城市构成单元的管理者，物业管理公司人员对国家和地方应急机制的认知度偏低。
通过调查亦可以发现，政府应急主管部门应急网站信息建设较差，公众(尤其是物业管理参与者)获得应急预案及相应的响应机制信息的情况令人担忧，换句话说，公众(尤其是物业管理参与者)在明确得知本地启动了一定级别的应急响应机制后，并不能明确自己应该如何行动，大多只能按照自行制订的应急预案进行抵御。调查还表明，由政府构建的应急体系的基层管理人员与城市基础单元管理者和使用者的直接互动严重不足，应急预案和响应机制依然处于政府文件的范畴之中，而不能变成一种社会公共知识和统一行动。
但是，公众在遭遇自然灾害时，对政府能够有所作为的期望值依然很高，在制订自己区域内的应急体系时，亦习惯以政府发布的信息作为主要参考标准。
城市个案分析——北京
2012年7月，北京无疑是全国甚至是全球的焦点城市。7月26日晚，北京市政府新闻办公室通报称，“7·21”特大暴雨中受灾面积达1.6万平方公里，受灾人口约190万，共造成77人死亡。有网友评论到：无论如何也想象不出，一个私家车主能淹死在一座国际大都市的主干道上。一个多月以来，北京的暴雨应急机制遭受的不仅仅是61年不遇大雨的考验，更有来自舆论的强大压力。
在本次《现代物业》针对应急响应机制的采访对象中，32%的受访者来自北京，是所有受访地区中占比最多的，让我们来听听他们对刚刚过去的经历有何表示：
69%的人知道国家及北京地方已经出台了暴雨灾害应急响应机制。
没有人知道北京市划分应急响应等级的全部标准，54%对此知道一点，38%完全不知道，仅有8%表示知道大部分。
61%的人知道北京在2012年6月以来启动过应急预案，8%表示没有启动过，31%说不清。
85%的北京人在本地区应急预案启动之后不知道应该寻求哪个部门的帮助或听从哪个部门的指挥，同样有85%的人不知道北京有专门的应急管理网站，82%的人查不到自己想要的应急信息。
77%的人不知道本市制订应急预案的具体部门是哪一个，69%的人没有接受过政府的灾害应急预案宣传。
77%的人没有关注过北京市灾害应急预案的修订问题。而在7月19日，也就是“7·21”特大暴雨灾害的前两天，北京市突发事件应急委员会官网“北京应急网”和北京市政府“首都之窗”网站同时公布了2012年最新修订版的《北京市防汛应急预案》。
92%的人没有区县以下应急主管单位负责人的联系方式。
从这些数据来看，在本次涉访城市中，北京受访者的总体知晓度竟然低于平均水平。是因为长期“居安”而自然不知“思危”，还是一贯享受的政府资助太丰富了?
新华社7月21日的消息称，“7·21”特大暴雨袭击北京时，气象台发出橙色暴雨预警信号，当日19时30分启动今年首个II级应急响应。在本文的最后，不妨特别关注一下2012版《北京市防汛应急预案》中II级(最高为I级，最低为IV级)应急响应的具体处置办法，以供有心读者细心回顾一下，如预案载明的应急响应行动，是否曾出现在自己身边。
所谓“前事不忘后事之师”，提高知晓度应当即刻就开始。
《北京市防汛应急预案》(2012版)II级应急响应处置办法
4.5.3重大防汛突发事件(II级)的处置行动
(1)指挥到位
主管防汛的副市长在市防汛抗旱指挥中心负责指挥。
各防汛分指挥部的指挥在各自分指挥部负责指挥。必要时，按照市防汛抗旱应急指挥部要求到达指定位置进行指挥。
(2)会商
市防汛抗旱应急指挥部与各相关防汛分指挥部立即会商，必要时与市应急指挥中心会商：
由气象部门、国土部门提供实时天气情况、山地灾害监测信息，水务部门提供雨水情以及水库、闸坝、河道等工情信息;
由已经或可能发生险情区域的防汛分指挥部和相关部门汇报当前汛情、险情、灾情及抗洪抢险措施;
由专家顾问组提出洪水调度意见、积滞水排除措施、抗洪抢险实施方案，对可能或已经发生山洪、泥石流和采空区塌陷的地区提出防御和群众避险方案;
需泄洪时及时与下游有关省市进行会商。
(3)执行
在较大防汛突发事件(III级)处置行动的基础上，本市各级防汛指挥机构进入II级应急响应状态：
各区县、各部门、各单位按照市防汛抗旱应急指挥部的命令，抓紧检查落实各项防范措施，必要时派出军地联合巡查组。发生险情、灾情区域属地政府，根据预案在规定时间内组织实施群众安全转移;
各媒体、公共场所大型显示屏滚动播发防汛预警信息和避险提示;
由于降雨对施工安全产生影响的工地一律暂停施工作业，市住房城乡建设委负责督促落实;
公安、公安交通管理等部门负责险情、灾情地区的治安秩序维护和交通疏导;
公路、铁路、航空等部门及时向媒体通报和发布客运信息，妥善安置滞留旅客;
在指挥部的统一指挥下，由北京卫戍区牵头，组织驻京部队参加抗洪抢险;
民政、水务、商务部门和单位在规定时间内将所储备的抢险物资如数送达指定地点;
卫生部门组织医疗队按规定时间到达现场，做好伤病员救治和卫生防疫工作;
交通、公路、供电、通信等部门和单位提供抢险救灾的后勤保障;
永定河、潮白河、北运河、官厅水库、密云水库及城市河湖等重点河道、水库防汛指挥部按照权限调度水利、防洪工程，加强防守巡查，及时控制险情;
各专业防汛抢险队伍全力抢险。
(原载于《现代物业·新业主》2012年第9期/总第234期)
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