曹军建：探索中国保障性住房分配管理制度
保障性住房的推出被认为是改善城市中低收入人群居住条件的重要举措。根据“十二五规划”的要求，中国将建成3,600万套保障房，全国保障性住房覆盖面将达20%左右。然而，在中国城镇保障性住房规模快速扩大的同时，保障性住房供应和管理问题引起了人们的关注。
对于目前中国保障性住房存在的问题，英国牛津布鲁克斯大学房地产与建筑系高级讲师曹军建博士在皇家特许测量师学会(RICS)的资助下开展了中国保障房效率研究，其研究报告《多多益善?——论中国保障性住房的效率》阐述了国内保障性住房分配和管理效率有待提高的原因并提出了建议。在接受《现代物业》专访时，曹军建又与记者共同探讨了如何为国有保障性住房供应机构引入竞争机制，探索政府以外的第二套保障房提供机制，为租户提供更多选择。
(英国牛津布鲁克斯大学房地产与建筑系高级讲师 曹军建博士)
《现代物业》：您的报告《多多益善?——论中国保障性住房的效率》，当中是否有关于保障性住房物业管理的一些具体内容?请跟我们简单介绍一下?
曹军建：有。主要就是谈到小区的管理，我觉得目前管理整体挺好，但在权利责任方面可能还没有很明确的界定。这可能会产生物业管理的问题，有人不遵守规则，比如不交物业管理费等。商品房小区情况可能会稍好一些，但是廉租房(政策性住房)现在可能还存在一些问题，暂时还没有一些比较有效的办法，可能需要更多的时间。
《现代物业》：中国现在的保障性住房主要处在建设阶段，而居住阶段也是非常关键的。建成的保障性小区可能有几万户居民，可能就需要专业化的公司或者是机构提供资产运营管理服务。从建设保障阶段转向居住保障阶段，您认为应该制订怎样的物业管理政策，才能保证保障性住房的可持续发展?
曹军建：这涉及到很多问题，很重要的一条就是国情，也就是政府能够提供多少财政上的支持。比如说保障性住房的物业管理费是按市场(标准)收取还是按政策性(标准)收取。就好像国内对保障性住房进行租金补贴，但是对物业管理费不补贴，这就可能出现“物业维护得不好”等问题。现在多数保障性住房都是新的，所以整个物业维修的问题还不严重;又或者虽然物业管理问题确实影响到了住户感受，但是(对住户来说)能住进去已经是很大的福利了。因此，对国内保障性住房进行专业化物业管理，应该首先考虑能不能把物管费也包含到政策性补助的范围内。
(位于淮安市城郊的农民拆迁安置小区城东花园属于淮安市保障性住房小区)
《现代物业》：物业公司作为市场经营主体，需要考虑收益，如果把物业管理费纳入政策性补贴，对物业公司的利益是否会有影响?
曹军建：可能会，但我说的“政策性”就好比现在的住房租金补贴——租户拿到租金补贴在市场上租房子。最好租金补贴中也考虑物业管理费，政府补贴后物业管理费能够达到市场标准，这样市场化的物业管理公司就可以管理。在国外，物业管理费是包含在政府保障性住房的补贴当中的。当然，租金补贴加物管费补贴都包括进政府补贴还需考虑一个问题，就是不同地区物管费水平有高有低，不好“一刀切”。
《现代物业》：这就涉及到保障性住房的物业管理服务的标准怎么样来确定?
曹军建：不必让保障性住房小区享受到更高级的物业服务，根据当地平均的物业管理水平来制订标准可能会比较公平一些，这是其一。其二，住户的责任和权利问题，例如一些住户不遵守规矩，高空掷物且屡教不改要怎么处理?在英国，这样的住户就被开除出小区了。但是开除出去以后还有另一套住房保障机制，并非让其流落街头。对于那些被开除住户，英国政府给他们提供一些临时性住房，需要经常，比如三个月或半年搬一次家。值得注意的是，虽然搬出去还有地方住，但是搬出去之后的待遇差了，跟住在原来小区里完全不同。这样被开除的住户为他们的行为负责，受了惩罚，对其他的住户也产生示范效应。国内可以考虑建立类似的机制，可能可以解决很多令人头痛的问题，因为类似的这种问题其实会对物业管理产生很大的影响。
《现代物业》：国内各地的保障性住房距离城市中心都非常远，一般在远郊或者比较偏僻的地方，而保障性住房小区又容纳了很多住户，您觉得这种情况对于形成良性的社区生活、社区氛围有什么影响?此外，国内保障性住房也尝试引入物业管理公司，但是政府能提供的物业管理费太低无法满足物业管理公司正常运行支出，您对此有什么看法?
曹军建：第一，建大规模的保障房小区是个低效率的办法，它虽然解决了人们的居住问题，但是也引入了很多社会问题。为什么说保障性住房的选址不能太远，因为受保障的人在出行方面也处在弱势，所以伦敦的保障性住房不会建得离市中心太远，不然从住处到市中心上班，可能他连交通费都付不起，太远可能连就业都存在问题。此外，大型小区可能会产生管理问题和社会问题，小区选址偏远的结果就是有人不愿意去，因为去这里生活未必能改善很多，还会令人产生不满情绪，进而出现空置率高、利用率低的情况。所以保障性住房小区有它的特点，就是什么都得照顾，物业管理费也要考虑纳入保障房补贴里。要对保障性住房进行有效的物业管理需要政府建立一个“政策性”的物业管理公司，可这样还不如把物业管理费纳入保障房补贴里，由现有的市场化的物业管理公司进行。
《现代物业》：英国在保障性住房的后期管理方面有哪些值得国内借鉴?
曹军建：英国在1979年以后把公房政策进行了一个180度大转变，原来是公房越建越多，但撒切尔夫人在1979年上台以后，将大量的可以私有化的公房都私有化了，很难私有化的就留下来了。这样一来，政府的负担减轻了很多，但是剩下的公房质量都不太好。此外，公房总量下降非常大，从总量的36.7%降到19.8%，但是社会对廉租房的需求又超过19.8%，所以英国现在廉租房处于严重短缺的状态，政府住房网站数字指出总共有180万户在等候，注意英国总户数不到三千万，这个比例不小。为了安排这180万户政府花费了很多钱，而且安置的都是临时住房。
对保障性住房，英国在上世纪70年代就产生了很广泛的讨论。社会主流认为保障房第一个建的太多，第二个效率有问题，撒切尔夫人上台后，地方政府不再建廉租房，而把这个任务给志愿团体。英国提供住房的志愿团体已经有好几十年的历史了，在80年代、90年代通过立法把志愿团体提供保障住房的任务法制化了，现在大部分的保障房，包括新建和管理都是由志愿团体提供的，相当多的地方政府已经完全跟廉租房脱钩了。这样的志愿团体现在称为住房协会。住房协会对公房进行管理、运营，社区管理也由住房协会负责，跟国内物业管理公司一样。英国的住房保障已经由非地方政府之外的另一方提供，并且形成一个行业，有很高的效率，仅英格兰就有1，500多个住房协会，彼此是竞争关系。住房协会全由政府监督，做得不好就要被清盘，或被其他住房协会兼并，政府也对新成立的住房协会开放注册。也就是说，英国已经过渡到地方政府脱离直接提供保障房任务的阶段，这样效率很高。如果住房协会有能力，甚至可以开发商品房，但是主要任务还是开发廉租房，住房协会之间形成了良好的竞争机制。如果一些住户对某个住房协会有意见，可以选择离开，或者转移到其他住房协会管理的保障房去住。这样，住户有选择，效率就会提高，这也有助于物业管理形成良好的竞争机制。
《现代物业》：在英国，物业管理包括保障性住房的后期运营都是由住房协会来管?
曹军建：对，全部是由住房协会来管理，他们也组织社区服务，包括照顾孤寡老人和残疾人等弱势群体，扮演的就是为社会服务的物业管理公司的角色。所以我也在思考是否中国也可以建立这样一个机制。我想物业管理公司也许可以承担这个职责。在英国，所有的住房协会都接受国家财政拨款，是非营利的，差额由国家财政补贴。在国内，物业管理公司不一定非得学英国的模式，在得到一些政策性支持进行非营利运行的同时，可兼顾盈利。我觉得这个由开发商或者事业单位管理或许有一定局限性。由于中国物业管理行业发展比较迅速，物业管理公司或许可以接管部分保障性住房的管理，形成一种良性的局面：由地方政府和非地方政府所有的物业管理公司各提供一部分物业管理服务，实现住户流动，提高效率。这样，物业管理公司承担了一部分的政府社会服务，政府又按照国家政策资助这项社会服务。如此一来，物业管理公司管理的保障性住房与政府直管的保障性住房形成了差异，产生了竞争。
《现代物业》：英国的住房协会是怎样的性质?
曹军建：住房协会注册的是慈善机构，主要业务就是住房管理，后来因为住房协会慢慢成了廉租房提供的主角，英国通过立法将所有提供住宅服务的都叫作注册社会业主(registered social landlords)，其任务就是提供保障房服务，并按照经营范围向国家争取资助，同时接受政府监督，需要进行审核以及年检，如果通不过年检，会被警告，再不改善，就会被兼并或者撤销。
《现代物业》：这是值得国内参考的一个方向。
曹军建：国内地方政府保障房直接管的话，可能经常是出力不讨好，而且地方政府的专长不在这里。它主要做的应该是政策性的管理，涉及到具体的细节政府部门还真不好管。可能的话，可以让政府社会各司其职，由社会化的专业团队来提供社会服务。
《现代物业》：目前国内物业公司在住宅小区中会给业主提供很多延伸服务，也逐渐得到业主和社会的认可。您提到英国的住房协会在社区中也会开展照顾孤寡老人的服务，属于延伸服务以及增值服务的这部分有没有收费?
曹军建：英国的住房协会基本的社区服务是政策性的，国家有拨款。延伸服务与支付能力挂钩，如果连物业管理费都需要政策性补助的话，恐怕其他的延伸服务还是有所限制的。我看到能够提供较好服务的住房协会有两个特点，一个是规模较大，二是可利用自己内部的财力来施行。比如把公房管理做得特别好，以争取更多的政府财政拨款;同时拓展经营，共同开发廉租房和商品房。
《现代物业》：中国当前的城市建设使得一些实际上还没有达到拆除年限的住房被拆除。将既有物业应用于保障性住房方面，可以开拓哪些市场?
曹军建：在英国，房屋都是能不拆就不拆的，普遍的做法是把旧建筑翻新改造。英国在90年代对住宅进行翻新改造，进行过很长时期的补助，私房也包括在内。这跟国内的棚户区改造相同。如果业主没有能力达到国家规定的住房标准，国家会提供拨款，帮助他们提高住房水平，公房当然也能拿到这个补助。
《现代物业》：业界普遍认为中国城市化发展给物业管理提供了巨大的发展机会，但住宅物业管理这方面得到的实惠并不多，您认为是什么原因造成的?像国内住宅物业管理费很多时候受到政府指导价的限制，您怎么看这个问题?
曹军建：这就比较复杂了，按经济学原理，政府指导价就是一种限价行为，限价行为就会产生低效率。现在国内可能遇到了这个问题。在理论上，业主委员会跟物管公司制订协议，商定物业管理价格。但是现实情况是有不少住宅小区的住户没有支付能力，这就是政府为什么制定指导价，进行限价。我觉得国外的物业管理公司为什么比较赚钱呢，因为要物业管理公司管的住宅业主的支付能力都比较强。
实际上物业管理公司的管理是一种服务。现在我们的这种(封闭式的)住宅小区，管理制度我觉得是有问题的，把很多负担放到了业主身上。像我在英国住在一个商品房住宅小区，小区道路在小区落成后五年由开发商管，这个跟国内有点像，但是五年以后小区道路被地方政府接管成为公有道路，道路的管理、小区的治安、清洁全归地方政府，也就没有了专业化物业管理的概念，大家都是自扫门前雪。国内住宅小区(封闭式的)设计在社会服务不发达的时候有好处，但是随着社会服务进一步发展，这个制度有必要改，小区的道路、绿化应给地方政府去管。当然这需要地方政府财政强大一点。
现在物业管理的难题就是没有选择，所有人都必须住在小区里面，都必须接受小区式的物业管理。如果说制度建设能够充分调动大家的积极性，或者政府有这个能力，接管保安、绿化方面的管理，住户所付出的住房成本，总的来说就小一些。
如果小区的住户希望享受到更好的物业服务，有支付能力的可以自主选择，如果租户的生活很一般，加一笔物业管理费会影响生活，那就可以不选。打破这个封闭的物业区域，由政府负责小区范围内基本的治安和清洁。国内太多封闭式小区，没有支付能力的人也没其他选择，必须被物管公司管理。也许住户本来不需太多服务，只要政府提供基本的治安和清洁就可以了。
对于保障房管理的方式，如果中国的物业管理行业发展得足够壮大，能不能承担起一定的责任，或者采取一些中国式渐进式的改革，有条件的廉租房小区，或者是混合的保障房小区由这个物业管理公司接管过来，政府把管理资金拨给管理公司。
《现代物业》：在房地产交付之后的长期运营管理中，政府应该起到怎样的作用?
曹军建：我觉得未来国内对物业的维护将会给予更多的关注。目前国内的住房绝大部分是新的，但随着时间流逝，很多大楼就可能出现需要维修的情况。一些报道说国内物业维修基金很多资金处于闲置状态，这也需要政府探索一些解决办法。另外，使用住房维修基金涉及到太多的问题，集体决策是典型的低效率的方式。在国外，没有住房维修基金，保险公司把这个责任接管过去，业主每年都要买住房保险，如果房屋出了问题，保险公司要负责处理好。那么国内能不能推行房屋保险制度，来代替住房维修基金，我觉得这个可能还更可行一点。
《现代物业》：这份报告的初衷和目的是引起人们对保障性住房的供应和管理效率问题的关注，除了引起关注，还会有哪些措施或者方式，来推动保障性住房的供应和管理效率的提高?
曹军建：报告是根据个人研究的兴趣而成，希望为后续研究者起到一定的参考意义。在保障性住房方面，发达国家已经搞了几十年甚至上百年，我希望更多的研究者和从业人员能从发达国家的成功或者失败中，借鉴经验，汲取教训，并结合国内实际经验，实现制度创新，为政府部门决策提供相关参考。
(原载于《现代物业•新业主》2014年第7期/总第295期)
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