物业管理办法（条例）修订中需要注意的问题

各地物业管理办法（条例）修订中需要注意的问题
文/宋有兴

      最近几年，部分省、直辖市、省会城市等，陆续开展了地方性物业管理规定（条例、办法）的修订工作。首先应该肯定的是，随着《中华人民共和国民法典》的实施，结合国务院《物业管理条例》，以及本地物业管理行业发展的需要，及时更新、修订、制定地方性行政法规，对现实工作具有积极的意义。但与此同时，有几个问题需要加以注意。
      首先，长期以来困扰行业发展的一些特殊问题，似乎很难从地方法规修订中得到澄清。特别是上位法中没有解释、解释不清或者留待地方法规加以明确的地方，地方法规却没有发挥应有的作用，而是语焉不详,继续模糊。
      第二，随着行业的发展，一些过去在行业中没有出现过的新问题，涉及范围已经不断突破现有的国家级或者地方级的所有法规，出现了无规可循、无法可依的情况。
      第三，过去一些历史时期的阶段性、局部性的问题，当历史条件已经基本改变，行业规律清晰明朗的时候，应该直面发展的必然，而不应继续纠结在过去的历史偶然，使得专业概念和专业术语继续保持模棱两可，似是而非。
      本文尝试对以上问题做个清理，心之所愿，期望能对各地方修订制定办法时发挥一点参考价值。
 
      一、关于“物业管理”和“物业服务”
      “物业管理”作为一个专有名词，已经形成了从定义到理解，从使用到交流，从行业到社会，从国内到国际，从实践到理论等方面的基本共识。尽管在完整的描述上，不同的人和不同的地区，尚有些微观的区别，但是在表述和运用上已经深入人心，没有歧义。
      而“物业服务”尚且属于没有定义的俗语，甚至连普通名词都算不上。无论《民法典》、原《物权法》还是各类条例等，均没有任何定义和解释。尤其是，在许多的法律法规表述中，都出现了“物业服务”与“物业管理”的混用、套用、同时在一个事实表述中交叉使用的情况。
      特别需要说明的是，“物业服务”一词最早竟然是出自早期业主对物业管理人员的不满而创造的——“你们是来做服务的而不是来做管理的”，一种寻求心理平衡的情绪，产生了一个不明不白的含混名词“物业服务”。
      到了当下，由几个著名的城市带头，字面意思上不再维护以上涵义，而是把县级人民政府住建主管部门、（乡）镇人民政府、街道办、有时还包括（村）居委会等“官方参与”的叫做“物业管理”，而把真正发生在小区里面的事实和对象叫做“物业服务”。劳心者管理，劳力者服务，意思虽然用心良苦，却在指导实践过程中，词不达意，随性解释，极不严谨。
      因此个人建议，除非是表述物业管理单位中的基层工作人员具体的操作事项，需要强调其服务内容、要求、条件等，其他地方，都尽量采用“物业管理”而不要采用“物业服务”作为专有名词和动词使用，以免概念模糊、意思含混。
 
      二、关于“物业服务人”
      2003年施行、2007年修订的国务院《物业管理条例》定义的“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动”，在2010年的《北京市物业管理办法》中被大尺度改变为“本办法所称物业管理，是指业主自行或者通过他人对物业管理区域内的建筑物、构筑物及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护环境卫生和相关秩序的活动。”
      从立法的进程来看，显然原《物权法》和《民法典》都支持了“不仅仅是物业管理企业，其他人也可以从事物业管理”的意思表达。
      那么，到底是谁来做物业管理？
      在住宅物业中，物业管理属于业主对建筑物及其附属设施实施共同管理权和履行共同管理义务的活动，具体从业者可以是业主自己或者业主认为合适的其他人。如果说2003年的《物业管理条例》过于强调从业者主体是物业管理企业的话，随后从北京的《办法》开始，一系列的法规都在这个问题上钻牛角尖。
      因为，特别说明谁都够格从事物业管理事务，和特别说明谁都可以开一家餐馆一样，有意思吗？没有意思为什么执念如此？原来，业主们并不是真心在意谁在管自己的物业，而是那个自己不想再留用的开发建设单位选聘的物业管理公司却很难让它离开，以便实现自管或者其他托管，这才是核心。
      所以我的建议是，既然说清楚那些从业者的身份如此重要，那就直接称作“物业管理团队”好了，管它是公司、事务所、合伙人，也不论是外聘、自己组建，或者外聘加自己组建，但就是不要称作“物业服务人”。试想一下，当我们必须要规定“一个物业管理区域只能有一个物业服务人”的时候——正如已经出现在一些省份的规定那样，心态是多么的尴尬和凌乱。
      症结所在，住宅物业内业主是一个聚少成多的过程，所谓业主共同决定必须首先满足有一定的业主数量，且他们愿意并能够达成共同决定。那么，从交房开始到能够形成共同决定，必定会有一个进程，在这个进程中，业主的物业管理相关权益和责任就注定得由开发建设单位代理。这不是一个问题，更不是一个错误。
      于是，在购房者接房之前，由开发建设单位选聘或者组建物业管理团队，就是一个顺理成章，自然而又合理的事情。
      业主们要改变这个预设，目前最合适的办法就是赶快成立业主大会选举业委会，然后重新组建“自己的”物业管理团队。
      那么，业主们成立业主大会的主要障碍在哪里？
 
      三、关于物业管理区域
      “物业管理区域”是确定业主履行共同权利和承担共同责任的以建筑物区分所有权的基本单元；同时也是物业管理单位履行管理责任的边界。截至目前，尚未发现有成文清晰的划分办法和划定规则。但是当前我国大部分城市中的住宅物业管理区域划分过大，业主户数过多，面积过大，成为了业主形成共同决定的最主要障碍。
      1、1994年以后，根据我国深化城镇住房制度改革的要求，住宅建设为了更好更快地满足群众住房需要，小区规模和安置业主数量都自然遵循了大而多的主导思想。随后，在公改房、农民进城、搬迁扶贫等相关政策影响下，普通住宅规模、安置房规模、人多地大的趋势依然没有改变。
      2、我国住宅建设水平以及住房和城乡建设水平已经得到飞速发展。由此带来的技术和设施设备也得到了空前提高，过去难以解决的分户、分表、分管、分线等区分所有权问题，现在已经得到了解决。但是，较大和很大的“物业管理区域”划分指导思想却没有与时俱进。
      3、以上两点，对“成立业主大会选举业主委员会”造成了主观上的妨碍，再加上业主先天带有的搭便车习性，住宅物业管理所依赖的“业主共同决定”这一基石极难建立，由此给业主、社区、政府、物业管理单位，带来了很大的治理难度和很高的治理成本。经过多年的实地走访和调研，我国的台湾省、香港特区，以及国外社区治理相对做得好的地方，并不是业主自觉和参与意识比我们中国内地积极很多，而是我们的“物业管理区域”过大，无法让业主自己承担义务，形成共同决定。
      因此作者强烈建议，既然目前许多建设条件已经成熟，应尽量通过条例规范，把物业管理区域，按照从小原则，进行划分划定。
 
      四、关于“物业管理”权利的让渡
      物业管理从业人员应该获得有尊严的报酬和社会地位不是靠简单的动员和宣传。所以我们主张，要同时提高前期物业管理阶段物业管理费政府指导价和政府定价标准（普通住宅），同时对物业管理单位使用业主共有设施设备开展经营进行合法限制，消除灰色收入，鼓励全程透明。
      在以前所有地方法规没有涉及到的地方，还包括物业管理单位主业不专，追求副业收益；有固定工作量、固定编员、固定薪酬的物业管理从业人员，却变相占用物业管理资金从事与物业管理不相关的活动；一些公司资本交易达到了可以私下买卖本来只有业主才拥有决定权的物业管理项目的程度，少数公司在项目转手交接过程中的极端行为也引发业主和社会各界对行业的强烈不满。对这些扰乱物业管理秩序的行为，有关立法应增加相应限制条款。
      地方立法还应包括界定物业管理单位的职责范围，避免他们把本应投入物业管理活动的人力和成本消耗到其他经营活动上，避免出现将业主共有房屋和设施设备直接和变相用作生产资料投放到经营活动中，造成额外的消耗和毁损。
 
（原载于《现代物业》下旬刊2022年2-3期/总第555期）