作者: 文/杨知源易境 | 2019-12-04 16:47

全面推动降低小区垃圾分类管理成本

原载于《现代物业·新业主》2019年10期/总第473期

2019年6月以来，以深入贯彻习近平总书记关于生活垃圾分类工作的系列重要批示指示精神为导引，推进生活垃圾分类体系在地级及以上城市全覆盖及城乡统筹发展，进一步成为立法、公共舆论的一个热点议题和政府的一个重要行动议程。住房和城乡建设部等部门2019年6月提出46个重点城市到2020年、地级及以上城市到2025年基本建成生活垃圾处理体系全覆盖的工作目标。尽管截至2019年7月1日，在垃圾分类先行推进若干年的46个重点城市中，北京、广州、杭州、上海等9个城市已相继制定并实施了生活垃圾分类管理的法规，然而全国生活垃圾分类管理体系建设要实现上述目标所面临的挑战仍然是艰巨的。生活废弃物的减量化排放、资源化循环利用、无害化处理、生态环境的可持续性维护这些基本目标的实现，取决于生活垃圾排放率、垃圾分类投放的覆盖率和准确率、收集运输能力、资源化和无害化处理能力的最大化，而垃圾分类质量和效率提高的一个关键在于管理成本的降低。本文将围绕如何降低小区生活垃圾分类的管理成本谈几点看法。

生活垃圾分类管理成本：体系可持续性运作的基本衡量尺度

小区垃圾是流通环节、最终消费环节和生活服务环节产生的废弃物汇集体，主要包括住户满足其日常生活需要的过程所产生的垃圾、小区庭院或园景中废弃的花草树木等有机易腐垃圾、建筑或装修惰性垃圾，以及少量的家庭医用垃圾。在很多规划小区或较大型的规划居住区，还包括菜市场(或超市)购物或餐饮店制餐用餐产生的有机易腐垃圾，以及废弃的餐饮用具和包装垃圾。除一些小区具备就地处置(减量或循环利用)厨余垃圾等有机易腐垃圾和循环利用建筑装修惰性垃圾的条件外，绝大部分小区生活垃圾分类管理系统一般由分类投放、分类收集和分类运输这三个部分组成。小区垃圾分类的基本操作原则在于，在严格分离生活垃圾与建筑装修垃圾、医用垃圾的投放收集运输的方式和渠道的前提下，按可技术化处理的途向和方式分类析离出各种生活垃圾的无害化处理和可资源化循环利用的投放、收集、运输和处置方式与渠道，并且使在现有技术和处置条件下最大程度地将属于不可回收的生活垃圾进行减量化和无害化处理。要实现上述操作原则，就需要按照生活垃圾的终端技术处理方式、处理能力、运输和处理成本来对应配置垃圾的分类投放、收集和运输中转方式。

小区需要解决的操作问题主要包括：如何实现餐厨垃圾的及时收运与定点定时投放的匹配性;如何最小化垃圾混投率;如何最大化垃圾减量化与无害化处理水平。而垃圾分类管理的这些收益的实现过程都包含了降低小区的垃圾投放、收集和投放与收集的监督成本的要求。

小区生活垃圾分类管理系统的建设,这些目标定向对业主或住户的消费方式、商户的服务方式、垃圾分类配套设施的合理配置、集体合作机制、物业管理服务与社会公共治理的衔接等方面提出了新要求，即促使每一个小区的生活垃圾处理对生态环境和资源消耗的社会成本最小化。这种社会成本内化于小区的要求决定了各住户要承担相应的垃圾排放的社会成本，每一住户不得转嫁其应承担的社会成本给他人或社会，而且决定了维护集体生活环境的成本结构要适应于垃圾分类精准管理要求。

垃圾分类管理体系的构建需要花费推广和组织成本：垃圾分类投放的操作规范要求，决定了投放人要承担行为成本(包括违规成本);管理责任人需要承担监督成本;垃圾分类收集设施的配置和维护需要支付成本;政府机构需要对执行餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾的收运协议支付监督成本。在构建小区垃圾分类管理体系的初始阶段，政府环卫机构、街道办事处、居委会、社区志愿者、社会公益组织可以不计人力物力地付出来推动平台搭建。然而，要实现从管理成本高、收益低向管理成本降低、收益提高的转化和体系运作的可持续性，就必须理顺和落实垃圾投放人、管理责任人、收运人之间的职责互动与相互监督机制。多数情形下，上述任何一方当事人都会以最小成本实现最大收益的经济人理性来决定其取舍，当各自履责的边际成本等于边际收益时，则需要社会公共服务来补充规约或契约机制的局限性。

东莞市垃圾分类志愿者进小区宣传

生活垃圾分类管理目前处于高投入和低收益阶段

首先，生活垃圾分类的覆盖度亟须拓展。

即便是那些先行先试若干年的城市，其总体上所达到的垃圾分类覆盖程度仍需较大程度地提高。依据国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组对46个重点城市进行的入户调查，进行生活垃圾分类的家庭2018年达38.3%，较2017年增长11.4个百分点。基于上述调查，46个重点城市要使进行分类投放的家庭覆盖率达到80%左右，至少要保持20%的家庭覆盖年增长率。依据住房和城乡建设部2019年6月28日新闻发布会提供的数据，即便是上海、厦门、深圳、宁波、广州、杭州、苏州、北京等政策推动力度强的城市，仍至少有30%左右的居民小区未实现生活垃圾分类系统的覆盖。

垃圾分类系统的推进基本上依赖行政化或准行政化的组织机制和组织力量，对管理责任人和投放人提供专业化志愿服务的社区和社会参与和支持机制比较薄弱，以至于即便垃圾分类管理有法可依，但无政府机构的组织和推动则无法启动。

其次，小区的实施组织配套机制与法规和政策目标的要求相距较大。

就可操作性而言，生活垃圾分类的拓展深度尤应围绕法治化规引下的减量化和资源转化利用率的提高来支持，规范化分类操作方式下筛选出的不可回收垃圾量越少，垃圾可资源化循环再生的程度越高，则末端处置的压力越小，技术处理的对象条件越有利。为此需要解决以下系列问题：

·先进示范点的示范推广机制和城市中心区域向郊区和外围区域的覆盖推广机制;

·分类投放的准确率和操作流程的规范化;

·分类收集的设施和方式与分类投放的需求和可操作方式之间的对接匹配性;

·降低分类投放和收集的监督成本;

·拓展资源化循环利用和再生的空间和途径;

·提高分类运输和中转性存储的匹配能力;

·降低终端处理成本;

·提高终端处理的无害化水平和适应资源化;

·减量化要求的处理能力等。

就垃圾分类的技术操作与组织机制的匹配对接性而言，分类投放主体、分类收集主体、分类运输主体和分类终端处置主体之间在时间、空间、设施配置、操作对接、目标递进上应达到的相互匹配性和反馈促进性循环目前则存在较大缺口。例如，当住户进行厨余垃圾的定点定时投放时，有特许经营权的机构进行当日收集的匹配性收运能力滞后，投放和收集之间存在的时滞和收集人现场核收的缺位导致提高了确保准确投放的监督成本、重新投放的成本、收集设施建设成本和环境维护成本，以至于需要不断加强对投放行为的监督问责和收集设施建设管理维护，再次增加了人力物力财力。又如，在未对不可回收垃圾实行计量付费收集的情况下，垃圾减量化的效果就会大打折扣。再如，在生活垃圾分类投放和收集操作指南精准化规范不到位的情况下，二次分拣成本不仅会被提高，而且住户自行减量化操作可能带来的负面效应将得不到有效控制(如住户通过家装厨余粉碎机运作将残余物排入下水道可能造成下水管道阻塞，加重市政污水处理系统的负荷)。

东莞市某小区有害垃圾投放收集点

再次，投放主体个人责任制的贯彻落实需花费高额成本。

第一，作为投放主体的众多分散的个体，其行为的积极性、规范化、精准化和习惯化，取决于保护资源和生态环境的可持续性生态价值观与其行为的法律规范之间相互作用的伦理内化。对多数个体来说，这是一个长期的过程。与邻避垃圾焚烧场、增设电梯、改造管网等事宜相比较，推进垃圾分类的过程更为困难繁芜，物业小区成员间达成集体行动的组织协调成本更高且更难降低。因为前者是基于所有个体或多数个体的直接切身利益的共通性而达成集体行动共识，共同利益能与个人利益紧密绑定;而垃圾分类则是从资源节约废弃物无害化循环利用、生态环境保护和社会公共利益的层面向个体行为提出调整垃圾投放行为方式的要求，其收益首先是利他性、公共性的，这意味着要通过不断降低私人消费或商户服务的负外部性代价，提高个人(或商户)的消费成本(或服务成本)、环境维护成本和行为的规范化精准化来降低社会成本和环境成本，以构成降低环境公害的公共产品创造合力的基础链条。而这只有通过规范引导、公共服务保障、正向激励和违规惩戒相结合的持续化的执法落实过程才能有效构建。

第二，有效监督的机制性配套程度较低。垃圾分类投放和收集的成效很大程度上取决于对投放和收运主体履责的监督问责成效，这需要以下机制性的配套：

·法规对垃圾分类各环节的主体义务和职责的明确界定;

·促进精细化精准化落实法规的分类投放收集运输操作手册培训和传播到位;

·配套性的收集设施配位;

·定点定时投放安排;

·现场检查监督生活垃圾分类投放的人员及监督问责手段的配备到位。

现实运作中迫切需要解决的降低监督成本和提高监督成效的问题在于：

(1)有特许经营权的收运单位现场及时收运能力滞后、小区住户规模较大、分户收集设施配置滞后等，在这些因素的制约下，对垃圾投放和收集的有效监督问责，尤其是厨余垃圾、其他垃圾投放的定点定时投放的监督问责，将取决于管理责任人的现场行为规引和监督能力的维持和提升。而这有赖于监督队伍力量的增强与收集设施和监控设施配置的改进，并将增加业主在物业服务费用和维修资金或新建设施资金上的负担，因此需要通过政府部门和社会公共机构弥补小区投放需求与收运及时性滞后和公共服务衔接滞后性之间的矛盾。

(2)法规的原则性规范与配套性措施之间的差别会带来执行效果上的折扣。例如，在垃圾分类投放指南缺乏垃圾分类计量收费制度配套的情况下，混投率减除和减量化的目标实现会大打折扣，监督成本也会增加。又如，管理责任人作为分类投放主体的行为监督规范者、分类收集主体的行为衔接者协调者，如果其现场监督投放人的权能和规劝收集人的权能不明确，并且对投放人违规追责的法规惩戒度不足，那么其及时协调能力将会折损，履责成本将加重。

(3)满足定点定时投放的公共收集设施和场地配置滞后。现行法规突出管理责任人监督功能，但对支持其功能发挥的场地建设或更新改造的支出则缺乏资金支持。

(4)有效制止规避监督的违法抛扔或违法收集的配套措施有待改进。例如，若干地方法规规定：超市、集贸市场、餐饮店应对餐饮垃圾进行油水分离、减量化预处理，并应配置密闭化的专门设施，与有特许经营权的收运单位签订和执行无害化收集和处置协议。尽管如此，对当事人进行违规投放、违规收集或处置的公共监管和小区自我监督的配套性衔接措施却依然滞后。

建议：补齐公共服务短板以推动管理成本降低

首先，政府部门应促进法规对各方当事人行为的强制性底线约束，使规范、引导、监督建立在促进有效供给的公共配套服务和社会组织的专业化服务的基础上。

政府部门应提供和改进以下公共服务：

(1)制定并依据执行中的效果反馈改进操作手册，内容包括有利于投放人操作和管理责任人监督问责的生活垃圾分类的精细化目录、规范化的操作流程、精准化的操作方式和收运及终端处理知识，并通过管理责任人分发给每户，以促进业主/住户的精准化垃圾分类意识的培育和内化;邀集专业人士对管理责任人和小区志愿者进行相关培训和分类指导员上岗考核，使专业化知识贯通对各种传统投放设施和智能投放设施的准确运用。

(2)制定小区垃圾公共收存设施建设或更新改造的规划及管理标准，加快推进餐厨垃圾和其他垃圾的收运能力建设，减少收运时滞，在小规模小区创造收运人现场收运的条件。

(3)为业主/住户提供标准化的餐厨垃圾和其他垃圾收集容器，实行其他垃圾投放袋(桶)计量收费，以倒逼业主/住户提高减量化水平、垃圾分类的准确率和充分度。

(4)由环卫统一指导监督管理责任人和收运人履责状况，按照减量化成效提供梯度资金奖励。

(5)对垃圾收运协议制定能够化解垃圾分类过程中可能出现的当事方之间冲突的策略预案，明确违规惩戒的程序，建立投放人、收运人、管理责任人违规规约的负面信用记录系统。

(6)为具备条件的小区与周边的城乡社区共建共治共享餐厨垃圾的就地处置和循环利用提供政策支持。

其次，小区应切实落实业主/住户个人分类投放责任制和管理责任人统筹责任制。

依据广州、上海等城市的生活垃圾分类管理法规，小区业主或住户是分类投放的主体，物业服务企业为对接分类投放和分类收集的管理责任人(小区无物业管理的，由居民委员会承担管理责任人职责;小区由业主自行管理的，原则上应由业主共同承担或授权业主委员会承担管理责任人职责)，负责垃圾分类投放的指导、监督、服务、行为规范、宣传教育、设施管理维护、分类投放和收集的日常台账管理及其与收运单位的对接;收运人依法规和合同约定收集和清运。为落实各方的职责，就需要经过业主大会的协商和决定，将法规的原则性约束转化为职责执行细则和方案，以此作为行动共识的基本依据，内容包括：

·业主/住户进行生活垃圾分类投放的时间、地点、形式、投放运送的路线、流程;

·投放错误的矫正;

·提高分类投放准确率的措施;

·共用区域垃圾收集设施及环境的日常维护;

·智能回收设施运作的检查监督;

·具备餐厨垃圾就地处置条件的小区相关设施设备的配置及维护等。

建议以专项服务合同约定业主/住户与物业服务人各自的义务和职责范围、相互监督问责的方式、相关管理费用的预算。

广州市某小区小黄狗垃圾智能回收箱

再次，促进小区生活垃圾分类的行政管理机制与社会治理机制的对接，以补垃圾分类管理中的短板和薄弱环节。

就小区家庭生活垃圾构成而言，厨余垃圾占较大比重，而那些比重很小的有害垃圾要累积很长时间才能达到无害化处理利用的规模程度。就垃圾分类的直接指导监督而言，管理责任人由于降低经营成本和维持市场份额等因素的考虑，很可能在履责中打折扣。至于政府部门，由于人力配置和高额监督成本的制约，要按层级有效监管小区垃圾分类则面临很大困难。基于以上考量，我们认为政府部门有效整合专业化的社会组织和社会志愿者力量加入小区生活垃圾分类管理系统的引导规范和监督中来是很有必要的。这样的机构和个人可以通过专业化引导和社区协商机制促进垃圾分类习惯的养成与社区合作，还可以帮助小区拓展垃圾回收利用途径。例如，把有害垃圾的回收利用与小区公共能源系统的更新改造结合起来。总之，政府部门将垃圾分类的公益组织纳入管理队伍中有利于拓展垃圾分类管理的社会分工机制，降低治理成本。