物业管理必须遵守社区自治的原则
原载于《现代物业·新业主》2018年9期/总第435期
上海市长宁区居民楼改造工程完工，昔日的店铺消失，店铺经营者打开窗户接待顾客。这一现象反映出我国城市物业管理中存在的问题，同时也反映出社区自治原则有待落实。(相关新闻见本期33页“快读”)
长宁区政府统一清理居民区的店铺，是为社区居民安全着想。可是，这样做违反了契约精神，让那些已经获得营业执照的经营者失去了经营的空间，他们不得不采用破墙的方式接待消费者。这是上海市长宁区解决历史遗留问题过程中没有瞻前顾后、充分考虑到经营者和消费者利益产生的问题。
20世纪90年代为了鼓励居民创业，许多城市允许住宅小区居民破墙开店，一些居住在一楼的居民将宿舍改造成为店铺，不仅增加收入，而且方便社区消费者。然而，随着生活质量的提高，越来越多居民认为，住宅小区开设店铺人来人往，不仅会影响生活的质量，带来新的安全隐患，而且更重要的是，会产生新的物业管理纠纷。破墙开店势必会占用公共面积，经营者从中获益，而社区其他居民的利益受损。
长宁区政府从善如流，统一整治住宅小区的经营网点，消除了安全隐患，解决了居民小区环境嘈杂的问题。可是，那些已经获得营业执照的经营者却无法正常经营，他们的利益受到损害。
部分学者认为，制度改进导致群体的利益受到损害，立法者应当承担相应的赔偿责任。但是，也有一些学者认为，政府为了公共利益的需要，损害部分经营者的利益，这是城市管理必须付出的代价。当然，还有一些学者认为，政府管理必须瞻前顾后，如果没有考虑到经营者的经营权问题，那么可能会引发新的矛盾，产生不必要的纠纷。
笔者的观点是：城市物业管理必须遵守自治原则。社区自治具有三个层次：第一个层次是社区居民签订的合同;第二个层次是居民委员会制定的公约;第三个层次是城市管理者制定的地方政府规章或者地方性法规。
长宁区的做法，可能是依照上海市地方政府规章或者地方性法规整治住宅小区的店铺，但在具体贯彻落实城市法规过程中没有考虑历史遗留问题，因而给经营者和消费者带来不便。当年上海一些著名小吃经营者在居民区设点经营，由于违反个体工商户管理规定，被上海市政府市场管理部门取缔，外国新闻媒体报道之后，上海市政府立即与经营者协商办理有关营业执照，让经营者在指定地点从事经营活动。长宁区政府应当吸取教训，为获得营业执照的经营者从事经营活动提供便利。譬如，可以给他们安排专门的经营场所，也可以在政府规章的引导下给予适当的补偿，这样做可以缓和政府与经营者之间的矛盾，也可以解决居民社区脏乱差的问题。
城市物业管理归根结底是要遵守社区自治的原则。住宅小区能否从事经营活动不能一刀切。无论是日本东京还是希腊雅典，经营者都可以在征得居民同意的情况下在住宅小区从事商业活动，但是，经营者必须与住宅小区签订合同，如果没有按照合同履行自己的义务，那么，经营者应当承担合同违约责任。
我国社区自治的观念尚未深入人心，城市管理一刀切。面对住宅小区的经营摊贩，城市管理者不是严格依照合同办事，而是随意驱赶。这样做不利于和谐社区邻里关系，当然也无法从根本上解决社区居民的日常消费问题。
早在多年前笔者就曾指出，全国人大常委会应当尽快制定“住宅法”，将我国城市物业管理和房地产管理中出现的问题总结出来，制定可操作的法律规范，确保城市物业管理遵守社区自治的原则。
“住宅法”应当包括以下几个方面的内容：
第一，应当吸收我国城市房地产管理法的有关规定，对于城市房地产的交易、城市房地产权利保障作出明确规定。
第二，应当把公积金制度法律化，条件成熟地区可以把公积金管理机构改组为住宅银行，居民可以申请贷款买房。
第三，必须把物业管理法律化，明确业主委员会的法律地位，规定业主委员会的办事规则。
第四，应当对建筑物区分所有权作出更加细致的规定，建筑物区分所有权人享有的权利和承担的义务必须进一步细化。
第五，必须明确物业管理合同的内容，对住宅小区共有部分的占有、使用、处分作出明确的规定。
第六，必须按照社区自治的原则，解决物业管理中的纠纷。如果涉及居民住房商业经营问题，除了遵守国家的法律和地方性法规之外，还必须遵守公约与合同，因为只有这样，才能妥善解决建筑物区分所有权人行使权利出现的问题。
现在我国北京等一些城市已经明确规定，住宅小区不能破墙开店，如果将住宅小区的住房改为经营性用房，依照我国《物权法》、《城市房地产管理法》以及《物业管理条例》的规定，应当征求住宅小区居民的意见，依照法定程序作出表决。上海长宁区的做法多少有些简单粗暴，如果广泛征求社区居民的意见，与此同时，为合法经营者提供必要的经营场所，相信不会出现尴尬的局面。
城市物业管理是系统工程。我国《物权法》虽然对建筑物区分所有权行使作出原则性规定，但是，要想解决现实生活中的纠纷还必须制定社区自治公约，因为只有这样，才能消除隐患，减少纠纷，确保物业管理万无一失。
笔者所在大学宿舍出租问题严重，在业主委员会主任协调下，小区物业管理公司配合业主，逐步清理大学宿舍的违法出租问题，住宅小区重新恢复平静。笔者身边的事例说明，物业管理必须坚持自治原则，只有充分尊重住宅小区业主的意见，才能妥善解决各方面的利益纠纷。相信长宁区政府会妥善处理合法经营者正当利益保护问题。
(作者为中南财经政法大学教授)
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