作者: 陈建国 | 2017-10-31 14:27

小区治理：从“线性”到“复合式”转变

随着物业小区自主治理运动的推进，业主组织作为自主治理的主体和载体，进入了快速发展的阶段。《物业管理条例》从法规的角度对业主、业主大会和业主委员会做出了比较详尽的规范，初步从法规的角度奠定了物业小区自主治理的基本框架。法规具有规范性和稳定性，另一方面，稳定就在某种程度上意味着滞后，在物业小区的自主治理中也是如此。《物业管理条例》对业主组织做出了一定的规范，然而物业小区自主治理的实践中却涌现出了“业主代表大会”、“监事会”以及“业主小组”等众多的业主组织，这些都是在实践中业主自发组织成立的。这些新生的业主组织不仅仅意味着业主组织种类的增多，更为重要的是他们带来了物业小区治理结构的转变，即物业小区的治理结构由原来的“线性”的监督授权关系转向一种“复合式”的监督授权关系。这一转变不仅在理论上，而且在实践中对物业小区的自主治理都有重大意义，对此进行探讨正是本文的旨趣所在。

法定的物业小区组织结构：“线性”治理结构

根据我们的搜集，发现关于小区组织的最早规章是1994年建设部颁布的《城市新建住宅小区管理办法》，其中对业主组织的规定是关于“住宅小区管理委员会”(简称管委会)，就是业主委员会的前身。管委会是在房地产行政主管部门指导下，由住宅小区内房地产产权人和使用人选举的代表组成，代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益。该办法中对管委会的权利和义务进行了规范。到1995年北京市颁布了《北京市居住小区物业管理办法》，其中规定：居住小区已交付使用并且入住率达到50%以上时，应当在该居住小区开发建设单位、居住小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立物业管理委员会。物业管理委员会由居住小区内房地产产权人和使用人的代表及居民委员会的代表组成。物业管理委员会代表和维护房地产产权人、使用人的合法权益。物业管理委员会在房屋土地管理机关及有关行政管理机关、当地街道办事处的指导监督下，负责制定物业管理委员会章程，选择物业管理企业，监督居住小区物业管理工作的实施，对物业管理企业进行检查和监督，协助物业管理企业进行管理工作。1997年北京市颁布了《关于开展组建居民小区物业管理委员会试点工作的通知》，继而在1998年颁发《关于全面开展组建物业管理委员会工作的通知》，此后又先后颁布了《关于加强物业管理委员会印章使用、管理的通知》、《转发建设部业主大会规程及有关问题的通知》等。直到2003年实施的《物业管理条例》为止，以业主大会和业主委员会为主体、当前比较普遍的物业小区治理结构最终形成。

通过对近十年的相关法规的回顾和梳理，我们看到了由产权人和使用人—>业主，由管委会—>业主委员会的转变。根据《物业管理条例》及相关的法规，我们可以发现当前物业小区的治理结构如图一：

图一：“”线性“”小区治理结构

由图一，我们可以看到，根据《物业管理条例》，在物业小区内部形成了“业主大会—业主委员会—物业公司”这样的委托授权关系。这一治理结构的权利义务关系比较单一明晰，我们将其称作为“线性”的治理结构。

实践中物业小区组织结构：“复合式”治理结构

实践往往会走在理论之前，也往往走在法律规范之前。在别的领域如此，在物业小区自主治理的领域同样如此。物业小区自主治理实践是一个鲜活的实践领域，处处充满了令人惊喜之处。从业主组织方面来讲，实践早已超出了法律规范的框架，涌现出了“业主代表大会”、“监事会”及“业主小组”等众多的新兴业主组织。

经过半年的筹备，位于北京市海淀区上地的上地西里首届业主大会成功召开。业主大会通过了《上地西里业主公约》、《上地西里业主大会议事规则》、《上地西里业主大会投票和机构选举办法》、《上地西里业主委员会工作规则》、《上地西里业主监事会工作规则》，同时选举产生了业主代表、业主委员会委员和业主监事会监事，上地西里业主代表大会、业主委员会及业主监事会宣告成立。其中的业主代表大会是业主大会的常设机构，在业主大会闭会期间代行业主大会的职权，业主代表大会在业主大会授权范围内做出的决议、决定对业主委员会、业主监事会及其委员、监事和业主具有约束力;业主委员会是业主大会下设的执行机构，履行业主大会和业主代表大会赋予的职责。业主委员会在业主大会和业主代表大会授权范围内做出的决议、决定对全体业主具有约束力。业主委员会对本物业区域物业管理实施工作中的具体计划、方案、步骤、方法、措施等有决策和实施权，对本物业区域物业管理中有关业主权利义务的产生、主张、放弃、承担、分配等无决策权;业主监事会是业主大会下设的监督机构，监督业主大会和业主代表大会决议、决定的执行情况，监督业主代表、业主委员会委员的工作情况。业主监事会对本物业区域物业管理的监督工作的具体计划、方案、步骤、方法、措施等有决策权和实施权;对本物业区域物业管理的其他工作无决策和实施权[1]。《上地西里业主大会投票和机构选举办法》规定：业主大会选举27名业主代表，组成业主代表大会;选举9名业主委员会委员，组成业主委员会;选举3名业主监事会监事，组成业主监事会。

这标志着一个不同于以往的物业小区治理结构的诞生，它突破了原来的组织之间的直线关系，引入了代议机构和监督机构，被一些业内人士称作业主治理中的“三权分立”。

根据《上地西里业主公约》、《上地西里业主大会议事规则》、《上地西里业主大会投票和机构选举办法》、《上地西里业主委员会工作规则》、《上地西里业主监事会工作规则》和我们的调查，笔者认为一种不同于以往的“复合式”的小区治理结构已经形成雏形。其间的组织关系如图二：

图二：“”复合式“”小区治理结构

由图二我们可以看出，不同于以往的是，业主大会选举出了业主代表大会和业主监事会，这两个组织与业主委员会同时作为业主大会的次级组织。业主代表大会作为业主大会的常设机构，在业主大会闭会期间负责由业主大会授权的事务。

这样，从纵向的角度来看就有了三条委托—代理关系，即：业主大会—业主委员会—物业公司，业主大会—业主代表大会，业主大会—业主监事会。比起线性治理结构下的唯一的委托代理关系(业主大会—业主委员会—物业公司)显然复杂得多。这种多角度的委托—代理关系，从横向的角度来看，在业主代表大会、业主委员会、业主监事会及物业公司之间形成了比较复杂的监督、约束和责任关系。具体来讲，在业主大会闭会期间，业主代表大会作为业主大会的常设机构，业主大会授权范围内做出的决议、决定对业主委员会、业主监事会及其委员、监事和业主具有约束力;而业主监事会是业主大会下设的监督机构，监督业主大会和业主代表大会决议、决定的执行情况，监督业主代表、业主委员会委员的工作情况。业主监事会对本物业区域物业管理的监督工作的具体计划、方案、步骤、方法、措施等有决策权和实施权;业主委员会则对物业公司负有监督和约束的职责。同时，作为次级组织，业主委员会和业主监事会要向业主代表大会负责。

这样的治理结构比起“线性”结构不仅在委托—代理关系方面要复杂得多，而且比横向的组织相互之间的监督、约束方面也要复杂得多，相对于原来的单一的“线性”结构，我们将这种复杂的治理结构称之为“复合式”治理结构。

“复合式”治理结构的必要性

“复合式”的治理结构与法定的社区治理模式最大的不同是增加了业主代表大会和业主监事会，从而将原来的组织之间的直线性授权监督关系转变成一种“复合式”的授权监督关系。这一转变体现了代议制的思想，表明了业主在自主治理过程中对民主参与的广泛性和民主决策的高效性之间的平衡的追求，也是民主的理想与现实的时空条件之间的平衡;同时体现了组织之间的权力分立与制衡的思想，表明了业主在委托授权和监督控制之间的平衡的追求。

(一)成立业主代表大会的必要性

业主大会不就是业主的议事机构吗?为何还要成立业主代表大会?二者的作用是相似的，均为议事决策，不同的只是二者的规模。这其实就涉及到业主自治的规模限制。最为理想的模式是任何事情都由全体业主自主讨论决定，但这种理想一方面受到了现实的约束，另一方面则受到了人们自主治理能力的限制。

就现实情况来看，小区的规模往往比较大，一些小区多则两三千人，在这种情况下，业主大会的召开在时间和空间上都是很难实现的。我们很难将如此之多的业主在一定的时间集中到一定的空间来召开会议，进行讨论，这样的组织成本是极其昂贵的。站在马路边上，远远看见“望京新城”四个大字呈环状屹立在楼群中。据业主们介绍，望京西园四区是望京新城规划中的居住区之一，是望京新城开发区的起步区。小区内高楼林立，达19幢之多，粗略估计有四五千户人家，其中约有一千四百多户租给了韩国人。按《物业管理条例》的规定，业主大会必须有二分之一以上业主参加。也就是说，参会人数至少也要两千五百多人。召集人员，开会时间、地点的选择，意见的统一，困难如大山。也正因为如此，许多小区采用了书面的形式进行选举，但是书面形式限制了讨论的深入开展，在某种程度上限制了业主自治和社区民主的发展。

就人类的自主治理的能力来看，决策者的数量与深思熟虑的质量之间是一种什么样的关系?如果是正比例的关系，则参与决策的业主越多则决策的质量越高;如果不是正比例的关系，则参与决策的业主数量越多则未必是好事情。对此，人们其实早有讨论，尤其是在《联邦党人文集》中对于人类自治能力的根本局限有着充分的论述。“把一定的权力委托给六七十人，可能比委托给六七人更为适当”，“但是，不能因此就说，六七百人就相应地成为更好地委托[3]”，“如果我们继续假定六七千人，整个理论就应该颠倒过来。”事实上，在一切情况下，为了保障自由协商和讨论的益处，以及防止人们为不适当目的而轻而易举地联合起来，看来至少需要一定的数目;另一方面，为了避免人数众多造成的混乱和过激，人数应当有个最大的限度。这就是所谓“规模原则”。因为任何协商集团(deliberative group)中都存在着基本的限制条件，它起源于这一事实，一次只能有一位演说者能够被倾听到并得以理解。

业主大会也受“规模原则”的限制，即使现实条件具备，我们可以超越时空条件的限制，将全体的业主集中在一起，但就决策的质量也未必能与参与人数成正比。具体如图三所示：

正是基于现实条件的限制和规模原则的限制及召开业主大会的成本与效率问题，成立业主代表大会无疑是提高业主自主治理能力的现实选择。成立业主代表大会可以避免召开业主大会的时空条件限制，可以节约召开人数众多的业主大会的成本，可以提高决策机构的决策效率。“业主代表大会”制度，以其独有的功能和作用，成为社区各项制度的纽带，为社区事务的公开、透明以及为各种矛盾、纠纷的解决提供了制度保障，是社区自治建设不可或缺的关键制度。

(二)成立业主监事会的必要性

1、委托—代理问题使得监督成为必要。在线性的治理结构中，业主大会—业主委员会—物业公司之间形成了两级委托—代理关系。而在复合式的治理结构中，业主代表大会在业主大会与业主委员会之间又形成了一层委托—代理关系，而伴随这一关系的是又一层的“委托—代理”问题。原来是只存在“业主大会—业主委员会—物业公司”这一重委托—代理关系。而在成立了业主代表大会之后，就成了“业主大会—业主代表大会—业主委员会—物业公司”这三重的委托—代理关系。而我们知道，凡是有委托—代理关系的地方，就有可能存在委托—代理的问题。所谓的委托—代理问题是指“在这些场合，如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着‘理性的无知’，因而自己能采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会受诱惑而机会主义地行事。如果委托人要想发现代理人实际上在干什么，就需耗费很高的监督成本(信息不对称)。”当然，我们不能将业主代表大会的成员理所当然地认定为自私自利的人，但毫无疑问的是人有自利的冲动，这样我们在进行制度设计的过程中，就必须对人性的欠缺进行考虑，用制度的作用来弥补人性的欠缺，因为人性是最不可靠的东西。这也是我们要推行法治，替代人治的根由所在。

面对“业主大会—业主代表大会—业主委员会—物业公司”这三重委托—代理关系，我们就必须要考虑如何确保业主代表大会忠实于业主大会(业主)的意愿，业主委员会忠实于业主代表大会的意愿，物业公司忠实于业主委员会和业主的意愿，这就需要进一步的制度设计，或者是进行激励性的制度设计，或者是采用直接监管和强制命令的办法来控制代理人等等。正是因为“委托—代理”的问题，所以在《物业管理条例》中规定：业主可以监督业主委员会的工作;业主大会负有选举、更换业主委员会委员，监督业主委员会的工作的职责。这两条规定是我们从法规中找到的对业主委员会进行监督的法规依据。

从理论上讲，业主和业主大会可以对业主委员会进行监督。但是就实际情况来看，无论是业主还是业主大会对业主委员会的监督都会面临集体行动的困境，最终导致监督的乏力乃至无效。

2、集体行动的困境使得业主监事会成为理想选择。阿克顿勋爵有句名言,“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”。在国家的治理中如此，在物业小区中亦如此，这样监督就成为制度设计的一个必然选择。根据《物业管理条例》，我们知道，业主、业主大会负有监督业主委员会和物业公司的职责，然而业主大会就是由全体业主组成的一个松散的议事机构，只有在有重大问题需要讨论时才召开，而在实践中有些小区一年甚至两年都不召开一次业主大会，这样业主大会的监督职能就流于形式。

业主也负有监督的职责，然而作为一个理性的有着自我利益的人，有什么动力去监督呢?因为在这里的监督其实是一种“公共物品”，监督惩罚对于监督者、惩罚者几乎都是成本很高的事情，而监督和惩罚带来的利益则为物业小区业主广为占有，这就使得个别业主为小区的集体利益付出时间、精力等成本进行监督和实施惩罚，作为一个有理性的人往往是不会如此行为的。

如何协调个体的行为，使得集体行动得以发生，公共物品得以自主供给，这既是一个实际问题，也是一个理论难题。曼瑟尔·奥尔森在《集体的行动逻辑》一书中提出：“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”奥尔森用简单的语言道出了集体行动困境的奥秘。其实人们比较熟悉的哈丁提出的“公地悲剧”也是集体行动困境的一个典型的例子。集体行动的困境是一个普遍存在的问题，物业小区其实就是一个社群，这个社群少则近千人，多则四五千人。在如此之多人的物业小区内部，要想达成集体的行动，也是相当困难的，这也正是物业小区自主治理的瓶颈所在。据统计，十年的时间过去了，业主组织的发展举步维艰，截止到2002年，在北京市3,000多个住宅小区中业主委员会只有496个，不到两成的小区组建了业主委员会。广州的情况类似，据广州市国土房管局物业处的统计，2003年，广州1200个小区，只有大约170个小区成立了业主委员会，85%的小区没有成立业主委员会。

面对“委托—代理”问题，上地西里社区引入了监督和惩罚机制，而监督和惩罚机制又面临着“集体行动困境”的困扰，最终导致了业主监督的流产。然而，如果没有监督，就不可能有可信承诺;没有可信承诺，就没有提出新规则的理由[13]。有些时候实践往往会走在理论的前头。

随着物业小区治理实践的发展，业主监事会应运而生。这样的一个专门负责监督的专业性组织由少数人员构成，避免了业主大会的松散;而其明确的职责和任务又避免了业主个人监督积极性的缺失，最终成为了处理“委托—代理问题”、实施监督惩罚机制的一个理想选择。

整合“业主代表大会”、“业主委员会”和“业主监事会”等组织，形成分权与制衡的治理结构，不仅仅意味着上地西里社区在自主治理的实践中的有益探索，其意义不仅仅局限于一个物业小区，它更标志着物业小区治理结构的转变，即：从单一的“线性”治理结构转向“复合式”的治理结构。这种自发的组织、制度设计是业主自主治理能力的体现，渗透着分工、分权与制衡的思想，体现着“代议制”的智慧，是物业小区治理活动对政治制度的借鉴并在此基础上的创造。这种有益的实践探索的意义已经超出了这种行为本身，它更体现着人们在原始的自主治理实践中对付“集体行动困境”问题的有益探索和尝试。当然，“复合式”的治理结构是上地西里等社区在自主治理的实践中进行的有益探索，这种结构是一个新生的事物，它的适应性及绩效还需要时间的检验和实践的检验。