作者: 倪斌鹭 | 2017-02-21 15:19

清理“小产权房”促“居住正义”

“小产权房”背后存在着一条巨大的利益链，村民、购房者、开发商、地方权力机构甚至更高层级的政府，都可能是相关利益的染指者。在这种情况下，清理“小产权房”如果不能有效保护村民与购房者的利益，不能让既得利益者承担相关责任，无疑将极大地有损社会的公平公正。

“小产权房”清理试点的可行性

2012年2月21日，国土资源部发言人表示，将于2012年内试点清理小产权房。通常所称的“小产权房”，是指相对于“大产权房”而言的、不能依法拥有住宅的各项支配权利(即住宅的占有权、使用权、收益权和处分权)的房屋。2011年11月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》发布，明确指出“小产权房”不得登记发证。

“小产权房”分为三类：第一类，占用集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发的违法建筑;第二类，在政府划拨或出让的土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患的不完全产权房;第三类，在军队享有使用权的土地上进行商品房的开发，之后卖给军人以外的地方居民，俗称“军产房”。据保守估计，全国“小产权房”面积将近60亿平方米。这些规模庞大的“小产权房”，是基于极为复杂的开发模式而产生的，很多还顶着“旧村改造”、“村镇建设”、“新农村建设”等名义，在不同层级的权力组织主导下开发。“小产权房”的产生原因有：

1、城市房价过高。小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，“廉价”是大量城镇居民顶着产权风险购买“小产权房”的根本原因。

2、法律边界模糊。《宪法》、《土地管理法》等法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。建设使用农村集体土地，法律规定只能有四种情况：一是农民的宅基地;二是农村公共设施的用地;三是村办企业或者联营企业;四是根据《担保法》，使用农村集体用地抵押权实现时允许。以上且必须不占用耕地，还要办妥相关手续，就不涉及到违法。除此以外，都是现行法律不允许的。

3、农地制度不合理。农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”;农村建设用地没有使用权证，也不能进行抵押和融资行为，不具有资产功能。同时，国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。

在厦门，一些村集体经济组织或者开发商占用农村集体土地开发建设、甚至打着“新农村建设”等名义出售的房屋或是由农民自行组织建造、并向集体经济组织以外成员销售的商品住宅，就是“小产权房”，如分散在环岛路和海沧区、集美区、同安区和翔安区的农村“小产权房”。另外一些商品住宅开发项目，有的开发商超容积率、超规划审批面积扩建，有的开发商将一楼架空绿化带(层)分隔为停车库，有的开发商(自然人股东)在房屋竣验后加盖“空中花园”留作自用等。这些楼盘的买受人仅与开发商签订一纸买卖合同，凭以使用。凡此种种，也属于“小产权房”。

福建在新中国成立后近30年中都是“海防前线”，厦门就曾是对台斗争的前哨，濒海前沿地带几乎都是军事管理区。改革开放后，随着海峡两岸关系的互动发展、对台工作的需要以及解放军支持地方建设，调减了大片部队用地。但是，军事用地改为建设用地，需经地方政府相关部门和总后勤部，甚至中央军委高层的层层审批。福建沿海，包括厦门在内，原有的军事用地大都是适合开发高档商品房的“黄金宝地”，而审批与调整是一个渐进的过程，由于利益驱动，不乏未(审)批先建、未(审)批违建商品房的不合法、不合规的开发行为，留下了一些有“后遗症”的“烂尾楼”工程即是明证。

特此建议：将厦门列入首批“小产权房”清理试点。

打造“重点城市蓝本”，促居住正义

厦门市全面推进“村改居”社区建设，为清理“小产权房”试点奠定了基础

厦门从2008年开始全面启动“村改居”社区建设。近年来随着(厦门)岛内外建设一体化以及国务院批准的海峡两岸综合改革试验区的逐步铺开，厦门整体经济逐渐步入快速成长的上升通道，“村改居”进展迅速，农村集体用地随之征用、收储，农村的“小产权房”越来越无地可供;厦门在“村改居”实践中摸索出“金包银”等统合农村集体用地资源直接受益于在地农民、惠及民生以消除农民后顾之忧的做法，对“小产权房”建设也产生了强烈的屏蔽作用;随着《物权法》出台、“普法”活动的深入开展和执法打击力度的加大，新的大宗违建已基本禁绝;随着早年前个别超建弊案的曝光和司法介入，建设用地的开发已整体步入法制化轨道。这样，选择厦门作为首批“小产权房”清理试点，主要是针对存量“小产权房”，增量压力轻;政府相关部门可以集中优势资源，聚焦运用，降低社会成本，保持稳定局面。

清理“小产权房”应作为厦门市实现“居住正义”的努力方向之一

厦门的“保障房”建设试点是我国“保障房”建设的样板之一，它见证了厦门市努力实现“居住正义”的进程。可是，在厦门的海滨，早年前违章占用农村集体土地甚至军事用地违规建设的“小产权”海景房，开盘仅2,000元/平方米-3,000元/平方米，现二手房估计也就是数千元一平方米、上万元封顶;与位置差不多、动辄数万元一平方米的“大产权房”相比，诚然有着天壤之别。因此，清理“小产权房”有利于厦门进一步实现“居住正义”。

厦门应在治理机制和解决方案方面努力打造全国样板“厦门蓝本”

厦门市在探索“小产权房”清理试点过程中，应该结合地域特点，注重调查研究，周密设计实施方案，整合运用市场补偿机制、法律强制机制和市、区、村街多级联动综合治理机制，激发开发商、购房户的认知提升和自我纠错的主观能动性，以配合行政作为，平息和化解社会矛盾，在清理“小产权房”的攻坚仗中，努力再为全国提供一个“厦门蓝本”。

收回“小产权房”，须建立完善的补偿法律规范

“小产权房”产生的深层次根源是我国的城乡二元体制结构，专家也曾一致把问题指向农村集体土地与国有土地地位的不平等。尽管相关部门表态“小产权房”是违法的，但这种权利层面的事实不平等，意味着如要对其进行清理，则现行的《土地法》及相关规定都要面对种种挑战与考量。可以肯定的是，“小产权房”背后存在着一条巨大的利益链，村民、购房者、开发商、地方权力机构甚至更高层级的政府，都可能是相关利益的染指者。在这种情况下，清理“小产权房”如果不能有效保护村民与购房者的利益，不能让既得利益者承担相关责任，无疑将极大地有损社会的公平公正。清理“小产权房”，需要法律提供支撑，来对相关主体赋予公平权利，明确其应该承担的责任。这本身也是避免今后再出现地方政府从土地征收或征用中与民争利，通过“以地生财”来伤害公众利益。这一切都意味着，现在试点“小产权房”清理工作，绝不应是硬性地无偿收回，也不应是简单地使用经济手段来进行调节。要想真正消解“小产权房”的“非法身份”，就必须在充分尊重民意的基础上，做好补偿制度的完善，保持社会和谐。建议将补偿金发放人性化，在按市场评估价计算的拆迁费之上再增加拆迁补贴一项费用和按期拆迁奖励一项奖金或采取其他灵活形式补偿。

配合“小产权房”清理，建立集体建设用地保障性住房试点

一方面，对“小产权房”建立评估制度，对符合工程质量标准的“小产权房”，可直接转化为保障性住房，或酌情由政府收回，比照“大产权房”评估作价，经“三公”招、拍、挂程序推向市场，可以避免资源浪费;对不符合工程质量标准的“小产权房”进行拆除，由政府收储，另行开发。另一方面，对于确实无处居住的首套房所有者，给予落实集体廉租房租赁制度。

综上，厦门市清理“小产权房”的对象主要是历史遗存，其中还掺杂一些涉军用地，需要发挥地方智慧和综合协调，便于总结经验、教训，故建议国土资源部将厦门市列入首批“小产权房”清理试点。试点工作做得好、做得顺，能够提供良好的经验，“小产权房”全面清理也就能尽早推行，否则，清理“小产权房”还是会成为一个扯不断、理还乱的难题。

(原载于《现代物业·新业主》2012年6期/总第225期)