作者: 周彩霞 | 2017-01-16 22:48

住宅公共资源业主自治失败的个案剖析

随着住房体制改革的推进，通过业主自治来有效解决住宅公共财产资源问题已是大势所趋。本文通过对有关住宅公共财产资源问题的一个典型案例——南京某住宅楼室外空调机位纠纷的介绍，并由案例本身拓展开去，结合住宅公共财产资源的特征，剖析了这一事件未能通过业主自治解决的主要原因，希望能为类似问题的妥善解决，构建和谐小康人居环境提供借鉴。

一、住宅CPR问题的提出及解决途径选择

公共财产资源即CPR(Common Property Resource)问题可以归结为占用问题和供给问题两大类型：前者指的是公共财产资源使用过程中由于“搭便车”造成的公共资源的困境，从而导致公共财产资源的枯竭;后者涉及到公共财产资源的维持和改善，主要有维护问题和退化问题，部分资源还涉及到发展失误问题。上述两大问题通常被认为造成了CPR的困境，破坏了CPR的长期可持续性。随着我国住房体制改革的推进，住宅CPR问题成为了理论和实务界面临的热点问题。住宅CPR的出现及其相应的制度安排往往带有新发生的特征，如我国居民进入高层住宅后面对的电梯问题，这对业主(局中人)来说在20多年前并不存在。

长期以来，人们认为要解决CPR问题，要么是“私有化”(即通常所理解的由私有产权使“外部性”问题内部化);要么有一个外部强权机构(如国家)出面提供。近年来，关于CPR问题的研究不断深化，其最重要的结论是资源的用户具有很强的设计能力，能够给出合理的制度安排来治理公共财产资源的使用，从而维护和改善资源。奥斯特罗姆夫妇等“制度分析和公共政策”学派的工作摆脱了“私有化”和国家理论在CPR问题上的困境，揭示了CPR领域“另一只看不见的手”的运行逻辑，创立了多中心理论体系。其研究结论表明，实际上，资源用户有可能通过试错学习过程，形成可自我实施的规则解决CPR问题，即通过自筹资金来制定并实施有效使用CPR的合约，即形成共有产权的制度安排，自主组织较优地解决CPR问题。而强权机构的不适当干预则有可能摧毁自治组织的合作资源。

因此，围绕住宅CPR问题就可能产生一系列相关制度安排的自发供给行为，形成某种初始的制度安排及其规则，并不断演化下去。同时，我们也应该注意到，由于路径依赖、信息限制、预期损益权衡等问题的复杂性，小区居民并非一定会按照上述逻辑路线安排自己的行动，也有可能最终根本无法形成相关制度安排，导致小区已有的CPR从此退化下去直至枯竭，潜在的、本可以拿出来供小区居民享用的CPR更无法提供。还有另外一种可能性，即：不能形成某种提供稳定预期的制度安排及其规则体系，而是在无法回避、无法退出的制约下，小区居民不得不一事一议、临事而决，形成一次性的利益冲突协调或CPR供给。

二、南京某住宅楼空调机位纠纷情况简介

某大厦地处南京市闹市区，系两幢式高层住宅楼。该处房产1-6层作为商业用房，被某大型超市所购得。7-30层为普通住宅，每幢每层为6户居民，共用三个电梯。2004年6月，该大厦完成施工并交付用户使用。2004年8月，当大部分住户完成装修准备安装空调时，两幢楼房号为2号的共48户业主们发现自家一个房间的外墙窗外没有像其余几个房间一样留有放置空调主机的机位。细究之下才得知，房屋在设计时为了整体建筑的美观，将面朝马路的2号住户一个房间的空调机位放在了建筑的一处较隐蔽处，即房号为3号的住户的厨房窗下，这里是凹进阳台后面的部位。当这些业主敲开3号住户的家门准备打孔安装空调时，却大部分都被房号为3号的住户以“无权占用别家外墙部分”、“不允许在其他住户墙上打孔”、“噪声侵害别户人家”等等原因拒之门外。

房号为3号的住户们固然有一定道理，可房号为2号的住户们因为无法安装空调，也是满腹委屈。为解决空调机位问题，他们找到该小区的物业管理处，却被告知“属房地产开发商的责任，应去找开发商解决”;找到开发商，开发商说房子已建成，重新改建已是不可能。于是，有的强行进入别户人家打眼、安装主机;有的趁别户业主不在偷偷进入进行安装;甚至有的人家发展到恶语相对，大打出手，扬言要对簿公堂，邻里之间纠纷不断。

鉴于这场纠纷在小区中有一定影响且一直没有得到妥善解决，该住宅小区物业管理处在一年多后终于发出了一份名为“空调室外机安装的建议”的通知，由物业公司与购房单位房管处(因该小区为某公司集体购得)、所在区装饰受理站协商疏导解决住户空调机的安装困难。请省建筑设计院设计人员出图，2号空调室外机可调整到需安装空调的房间窗下(3号与2号毗邻的房间)，并对安装方式做出具体规定,物业管理处承诺承担需改装空调机位的2号住户机位装建费用350元。

到此该纠纷基本算是得到了解决，而其解决途径我们可以归为外部机构出面解决方式。随着我国住房体制改革的推进，通过业主自治来有效解决住宅公共资源问题已是大势所趋。本案例的问题出来后并没有向业主自治方向转化，主要原因何在正是下文所要讨论的问题。

三、本空调机位纠纷未通过业主自治解决的原因分析

对于本空调机位案例所涉及的行动主体主要是：(1)住宅CPR的使用者及相关自主组织，具体包括：一是业主即住宅CPR的使用者，他们是实施自主组织和自主管理的发起人和实施者;二为业主委员会即由业主在共有资源区域自发形成实现CPR自主供给的集体消费单位，通过与各组织的协作生产提供住宅CPR;(2)CPR协作生产组织，具体包括：一是物业管理企业，其作为住宅CPR生产者之一受业主委员会委托提供相应的CPR物品和服务。在特定的制度环境和制度结构中，其行为策略和激励因素对产生CPR的自主组织和自主管理的制度安排产生重大的影响;二为房产开发商，该参与者作为住宅CPR的另一重要供给者，其行为策略先于业主自主组织和自主管理制度安排之前;(3)政府相关部门，如房管局等，作为外部强权机构，其制定的相关政策将对使用者在消费住宅CPR的过程中自主组织供给的活动产生一定的影响。结合奥斯特罗姆对于分析CPR使用及维持供给过程中自主组织和自主管理形成条件的研究框架，我们可以做出以下分析：

1.对CPR的边界的认识差异影响了通过自治解决纠纷。

CPR的边界在本案例中得以明确，即序号为2号的住户空调机位也就是序号为3号的住户厨房外墙部分。但在本案例中有一个问题，3号住户并不承认该部位外墙为公用部位。二者看法的差异影响了问题通过协商加以解决。

2.关于CPR的使用与供给损益分布的差异性影响了通过自治解决纠纷。

业主在消费CPR过程中预期收益规模越大，业主越能积极主动参与住宅CPR问题的解决，设计出各方可接受的份额安排使得有影响力的参与者改善其境况。在本案例中，2号居民的空调机位位于3号居民的窗外，2号居民使用空调受益却意味着3号居民受噪声和废气排放的损害，因此群体成员间关于CPR的使用与供给存在损益分布的差异性，从而引起这场纠纷。

3.业主自治观念缺乏导致难以通过自治解决纠纷。

本案中业主们开始采取的是希望外部机构——物业公司、开发商、房管部门来解决问题，这实际上是沿袭长期计划经济体制下形成的传统观念;问题未得到满意解决后又采取非常规的方式强行自行解决纠纷，实际上是业主采取了非合作行为，导致枯竭效果。最后还是由于矛盾激化，由外部机构出面促成了问题的解决。因此本事件自始至终都没有向业主自治解决问题方面发展，业主缺乏自治观念也是不容忽视的重要原因。

4.缺少创新者导致难以通过自治解决纠纷。

这主要是由于制度环境(法律法规，主管部门)及各方面部门(开发商，物业管理公司，房管局等)影响所致，造成业主自治的种种障碍，如房地产行政管理部门依然延续计划经济时代的行政管理习惯，导致职能错位。一方面，房产行政部门以行政权威来影响物管市场交易;另一方面，房产行政部门对业主买房后应当享有的共有财产的知情权、决策权的保障服务职能却没有落实到位。在整个事件中，当事人除了希望通过物业公司从中解决，其实多数人是想由物业管理公司来插手，评定谁赢谁输这样一个结论，并对“输”的一方进行“管理”以解决纠纷。因为大家潜意识里都认为物业管理就是用来“管”业主的。许多人都没有意识到业主们缴物业管理费，物业公司向业主提供服务，双方是处于平等的地位。除此之外，他们也没有尝试过其他可能奏效的办法。因此本案中根本不存在自发组织。

5.缺乏交流论坛平台来促进共同信念的达成影响了纠纷的自发解决。

在本案例里的信息沟通是面对面和直接的，是通过受影响业主的亲身经历和体验反应得到的。但对全体当事业主而言缺乏一个公共信息交流的平台，从而不能通过协商达成能为绝大多数业主接受的解决方案来。当然创建交流论坛也并非需要所有的成员参加才可以，而往往是最直接受害者最有动力创建可能解决交流问题的论坛。

四、结论

不断增加的住宅小区有关公共资源的纠纷实际上是中国城市社会经济体制改革过程中，产权制度环境和产权制度安排变迁——从福利性质的住房制度演变为家庭购买商品房，或购买可上市交易房改房的制度中产生的新问题。近年来在南京发生的类似事件还有诸如怡景花园电梯纠纷，尚书公寓、都市山庄、富丽山庄高层住宅物管纠纷等等，这是住宅楼宇、组团或小区的共享资源(共用部位、共用设施设备)和服务的产权制度安排尚未形成或成熟的必然反映。南京理工大学应用经济研究所先后两次(2003年和2005年)对南京市数十个住宅小区的公共资源治理问题进行了调查，取得的数据也验证了本文的观点。

自我治理的制度有一些共同特征：被清晰界定的边界、可接受的损益分担比率、实施和监督、以及执行强制性的能力。这样的制度也具有通常是针对自我治理的基础而言的特征：权利允许自我组织、集体选择安排解决冲突的方式。自治是共有资源的群体中个体之间的相互协调，以及在自治组织中授权委托和监督制约，如果个体相互之间“鸡犬相闻”却“老死不相往来”，那么集体选择的自治制度安排将丝毫没有存在的可能性。现实中城镇居民在新的楼宇中相互缺乏联系，彼此陌生，这是自治的最大障碍之一。中国城镇住宅的业主们只有经过直接互动或间接的学习过程，在利益和损失的预期估计判断下、在制度环境允许的条件下，才会向业主自治的方向演化。我们希望在不久的将来能看到类似的事件得到很好的解决，而少一些不该发生的“公地悲剧”。

[本文系江苏省教育厅2006高校哲学社会科学基金重点项目“政府供给退出的共享资源合作治理研究”(编号06SJB790001)的阶段性研究成果。作者单位：南京理工大学]

参考文献：

[1] Elinor Ostrom.Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. New York: Cambridge University Press, 1990.

[2] [美]蔓瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店，1996.

(本文同文作者：朱宪辰;原载于《现代物业·新业主》2007年第14期)