作者: 姜杰敏 | 2017-01-03 15:40

福州市老旧小区物业管理治理途径

在现阶段的中国社会，城市里各种热点和难点问题的落脚点最后往往都回到了社区，社区是由小区组成的，而其中的旧式无物业管理的小区因其特殊性和复杂性，使得不少城市在治理中的效果并不理想，从而成为困扰各个城市发展的重要问题。本文通过对福州市的个案研究，试图在城市旧式无物业小区的治理进程中，探索可行的途径。

福州是福建省会城市，目前市区人口273万，城市建成区面积177平方公里，是福建省的政治、经济、文化中心。截至2008年底，全市市区的小区数为2,590个，其中已实施物业管理的小区1,014个，未实施物业管理的小区1,576个，无物业管理的小区占小区总数的60.8%。福州市无物业管理的小区主要有四类：一是早期综合开发的商品房;二是一些机关事业单位和国有企业早期建设的单位公房;三是城乡结合部个人兴建的私房群;四是因原有物业管理企业倒闭或退出造成无人管理的住宅小区。一、二类一般是上世纪80年代中后期、90年代初期和中期的建成项目，三、四类多是上世纪90年代末期和近十年内的建成项目。本文重点讨论一、二类，因为它们占据了福州市无物业管理小区的绝大部分，统称为旧式无物业管理小区。

目前福州市旧式无物业管理小区多由所在地的社区居委会代管，近年来通过一些局部的治理，取得了一定成效，但从总体上看，还存在若干突出问题，主要体现在：1、环境有待改善。违章建筑较多，小区居民占用公共部分的情况较普遍;垃圾清运、处理不够及时，公共卫生意识较淡薄。2、存在安全隐患。公共设施破损、丢失或常年失修，特别是消防设施缺失或设置不合格的比例较大。3、治安问题较棘手。存在“四无”问题(即无封闭围墙、无门岗、无电子防盗装置、无路灯照明)，仅2008年，福州市区旧式无物业管理小区就发生盗窃案上千起，而且还是一些严重暴力案件的易发地。福州市旧式无物业管理小区数量多，承载了市区的大量人口，且往往位于城市繁华地段或各自地域的中心位置，其情况不佳，容易引发各种社会问题，破坏城市形象。所以，治理旧式无物业管理小区意义重大，刻不容缓。

从国内其他城市的成功经验看，现阶段采取民主自治式的管理作为过渡，并最终引入物业管理是治理旧式无物业管理小区普遍采用的有效途径。但目前，福州的旧式无物业管理小区开展的民主自治和物业公司接管两项工作，进行得都比较缓慢，要么民主自治少人响应或难以延续，要么物业公司不愿接手或接手之后又纷纷撤出，旧式无物业管理小区陷入了治理困境，这种情况在其他许多城市也不同程度的存在，引发了笔者的深入调研和探究。

旧式无物业管理小区陷入治理困境的原因

从职能部门角度来看

1、综合治理协调难度大。治理旧式无物业管理小区从“条”上看，涉及民政、房管、公安、消防、园林、建设、城管、规划、司法、国土、环保等多个部门，但以往的工作往往是“多头治水”，缺乏协调和计划，各自为政，难以形成合力;从“块”上看，市、区、街(镇)、社区、小区五级(有时还涉及众多产权单位)，要实现层级联动，认识统一，步调协调，在缺乏有力手段的情况下，往往不易实现。

2、产权关系复杂。旧式小区产权关系的复杂由来已久，当初建设时没有统一的开发理念，楼宇建设新旧混杂，公共部位、公共设施权属不清，公共区域、公共空间难以界定，后又经过多年的演变和改建，导致产权关系更加模糊。一旦涉及到收益就纠纷不断，而涉及到出资又无人理睬，难以理顺以适应物业管理体制的要求。

从业主角度来看

1、业主经济条件差、承受能力有限。根据笔者的调研，一般情况下，福州市旧式无物业管理小区内的房屋25%以上已被出售或出租，并且随着房龄的增长，出售和出租的比例也相应增大，有的小区甚至超过50%，其中多次转手的房屋不在少数，并且新业主或新使用人相对前任而言经济条件往往较差。长期居住未动的，一般而言是事业没有什么大的发展或处于养老状态的业主，经济情况也属一般。所以在旧式无物业管理小区的业主和使用人眼中，物业管理基本属于“奢侈品”。

2、业主思想观念落后，参与率低。如前所述，福州市旧式无物业管理小区内的现有居民一般有两类：一类为租客，多为外来务工人员或来自社会一般阶层，职业不稳定，成分复杂，终日为生计奔波，对各类支出较谨慎，不愿轻易掏钱，甚至恶意拖欠，对小区管理更是无暇顾及，更不用说亲自参与;另一类为长期居住未动的老居民，这些业主往往文化程度不高，过去多数是靠政策安置和福利制度住进这类小区，受传统的福利保障模式影响较深，小区事务习惯于依赖和等待政府安排解决，不习惯自己做决定和自己去寻求资源解决问题，对新的市场化的物业管理模式既缺理性认识又缺尝试的胆量和思想准备。

3、小区业委会建设滞后。业委会是居民民主自治的重要形式，没有业委会，业主们缺乏自己的组织，没有统一的主张，难以表达可行的愿望。但根据相关部门的统计，福州市已成立业委会的小区只有475个，不到小区总数的20%，且绝大多数集中在新小区，对于广大旧式无物业管理小区而言，业委会还是个“新词”。从调研情况来看，旧式小区业主的民主意识、产权意识、维权意识不强，单纯依靠他们自发组建业委会有一定难度，所以必须发挥街(镇)物业管理机构的作用。但目前福州市五城区42个街(镇)中，只有9个街(镇)物业管理站配备了专职物业管理人员，其他街(镇)管理人员均属兼任或空缺，造成基层物业行政管理工作出现“管理真空”，业委会成立事宜及各类物业纠纷久拖不决。

4、已成立的业委会认可度低。《福州晚报》的一份问卷调查结果显示，已成立业委会的小区业主对业委会工作感到“不满意”或“非常不满意”的占52%，认可度较低，那么对其中处于起步阶段的旧式无物业管理小区业委会的认可度就可想而知了。笔者在调研中发现，造成业委会认可度低的主要原因是：业委会的选举公开性与透明度不够，业委会成员与小区居民接触偏少，互相之间都比较陌生，导致业委会成员在履职时缺乏业主的支持与信任，工作开展困难。同时，大多业委会成员属于兼职，不能保证有充足的时间和精力来处理小区出现的问题和联系小区的居民。

从物业公司角度来看

1、旧式小区缺乏比较优势，对物业公司的吸引力不足。一是硬件方面。小区越趋老，出现各类问题和事故的风险就越大，再加上房屋内部经过各类装修之后格局被改变、配套设施常年失修，房屋图纸及上下水管资料缺失等因素，导致维修的难度也相应增大。特别是许多旧式小区没有建立物业维修资金，一旦遇到紧急大修或其他突发问题，资金来源不好解决。二是软件方面。就体制设计而言，物业公司的组建和发展天生就与新小区联系在一起，一系列配套政策、法规基本上都是以新小区为参照物的，故旧小区的特殊性决定了其很难完全照搬现有规则，管理难度大。三是物业资源方面。随着城市化的推进，城市新区不断扩大，新项目层出不穷，新式小区在市场容量巨大和市场关系成熟规范方面的优势日益凸显，政府的相关服务和配套设施等也大多落到了新建项目上，都促使物业公司优先选择新建的小区项目。

2、旧式小区支出多，收入少，缴费率低，亏损可能性大。这是物业公司对旧式小区唯恐避之不及的最重要原因。根据笔者的调研，福州市旧式无物业管理小区目前一般由社区居委会代收治安费(每户每月5元)和垃圾清运费(每户每月5至10元)，费用已属偏低，但即使是这样，小区的平均缴费率一般只能达到60%左右，有的甚至不足50%。物业公司一旦进驻，其并无强制性手段制约不缴费者，缴费率可能会更低，在利润空间不断被挤压的情况下，旧式小区就成了它们惧怕的“黑洞”。此外，物业管理作为一个城市内的公共消费项目，政府部门定的相关指导价一般是小区越旧收费越低(福州市一般定为第四级，每平方米0.33元及以下)，但旧式小区往往比新式小区需要有更多的投入，入不敷出的可能性较大，与企业讲求经济效益的原则不符。

旧式无物业小区的治理途径

既然各方都有“难念的经”，要想突破旧式无物业管理小区的治理困境，就必须多管齐下。笔者通过参考各地的成功做法，依据相关文件规定，结合福州市实际，提出相应的治理途径。

对接管旧式小区的物业公司实施优惠政策，并完善政策法规

可以对物业公司实行“补贴制”，对于愿意接管的物业公司在达到政府规定的基本服务标准前提下，可领取由政府拨付的按建筑面积计算的一定数额的补贴。也可采取减免税、提供投资优惠、招投标优先、公益和社会形象鼓励等方式，鼓励物业公司特别是大型物业公司接管，使其有生存和发展空间。此外，应当根据小区的使用年限适当修订相关法律法规，使旧式小区也具备对物业管理的承受能力和吸引力，特别是需考虑以楼龄为权数，影响定价和服务酬金。还可以考虑在物管企业资质评定中将管理旧式小区的面积作为一项资质升级条件，以促使物业公司对旧式小区物业管理的关注。

组建业委会，并注重后期管理

市、区房管局应充分发挥该领域主管部门的作用，加快小区业委会的成立速度，并在成立过程中注意细化业委会的成立程序，扩大选举知晓率和透明度。与此同时，后期管理要全面跟进。要进一步确立业委会的法人地位，制定业委会行为规则，建立合理的活动经费筹集制度。完善对业委会行为的监督机制，明确业委会的定期报告制度，使其接受全体业主的监督。业委会成员的基本信息应长期在小区显著位置予以公布，以方便居民了解和求助。在条件允许的情况下，可尝试推行业委会成员的专职制和津贴保障机制，提高工作质量。

整合小区资源，开展有效经营

由业主们通过集体授权给物业公司，或者由社区组织“公共事务服务站”、“自助物业”等民间组织的形式，合理整合小区资源，开展有效的经营活动，重点关注其历史文化积淀、人文传承、既存社会关系、社区成熟性等独特优势，旧式小区一样可以成为激动人心的市场。首先是商业服务，比如：送水业务、主食服务、打印服务、网络服务、广告服务等。其次是个性服务，比如：信报代收服务、照顾老年人服务、清洁服务、室内绿化服务等。再次是租赁和房地产中介服务，旧式小区所具有的地域优势和配套优势，使得房屋租赁和不动产交易潜力巨大。

人性化服务，化解收费难

物业公司需要提倡“服务为主，合理收费”。如果进驻，应在日常工作中积极热情地为每一位业主服务，让业主们真正体会到物管公司的真诚，逐渐建立起友好关系。同时，将经物价局审批的本物业的收费标准公布在小区显要位置，并每月向全体业主报告小区的收支情况，让业主明明白白消费。每位业主应按时缴纳物业管理费，对于不合理欠费者要在小区内公示并予以罚款，罚款金额可以由业委会在征求全体业主同意的基础上予以确定，罚款所得存入小区帐户。还有，可以考虑将居民缴费情况纳入社会征信体系，从而使恶意欠费的业主受到制约。此外，对于小区部分业主因客观原因(如生活确实困难)不能付费，可以采取帮助解决就业、向民政部门代为申请救助等人性化的方式化解，以免陷入“一户难交，多户跟风”的局面。

(原载于《现代物业》2009年第7期/总第121期)