作者: 石祺 | 2010-12-01 15:15

为何别墅业主喜欢乱扩乱建？

2010年7月，相声演员郭德纲因其位于北京亦庄瀛海庄园的别墅违建被曝光，“违建”与“反违建”这一历史悠久却又波澜不惊的陈年话题也随着“明星效应”重新高调了起来。

2010年6月至10月，全国各地纷纷开展了整治私搭乱建的行动，几乎每个城市的别墅区都存在不同程度的违建，这种“建完拆、拆完建”的乱象不禁让人疑惑：为何别墅业主喜欢乱扩乱建?到底是什么支撑着别墅业主一个个“铤而走险”?违法行为又为何屡禁不止?
业主扩建多求利益最大化

《杭州一别墅区私挖地下室成风规划建酒窖》、《重庆千座别墅400户都在“深挖洞”》、《北京数百别墅乱建城管称无可奈何》、《常州现多座临河违建别墅小河为之让路》……不同的地区，不同的规模，各地媒体的报道却汇总出一个相同的事实：别墅区违建泛滥。

据北京市律师协会物权法专业委员会主任李海彦介绍，别墅违法建设形式多种多样，建围栏、阳光房、地下车库、加盖楼层、扩建房屋，甚至加盖整栋房屋等，这些建筑要么利用业主已有使用权的土地进行扩建，要么侵占公共区域土地进行扩建，或两者兼有。但无论怎样，其共同点都是未经审批机关批准，没有取得规划许可证。李海彦说：“别墅违法扩建屡禁不止，利益最大化是最大诱因，一线城市的房产价值已经令人咂舌，别墅的价格更是令人望而却步，因此，业主对别墅进行违法扩建，能够使其房产大幅增值。”

“在房地产价格上涨的利益驱动下，在违法成本不高的情况下，别墅业主很有‘动力’违章建筑”，清华大学法学院副教授王洪亮的看法与李海彦的几乎相同。在两位法律界人士看来，追求超值利益是造成别墅业主热衷违建的重要原因。

当因别墅违建引起的纠纷大量涌向法院时，北京市顺义区人民法院后沙峪法庭魏志坚法官也发现了藏于其中的“利益”核心。联系经济学中的“理性人假设”(即每个个人都是追求自身利益最大化的理性人)，魏志坚分析，“在房价上涨、寸土寸金的今天，住普通商品房的百姓尚且有可能通过加建飘窗、搭建棚子等方法获得非法利益的情况下，别墅业主更有可能利用别墅密度低、空间大、绿地多等特点进行改扩建，以获得现实利益。”

魏志坚称，别墅业主可能会因为别墅的设计、面积与自己的需求存在差异而产生改扩建的想法，通常他们会存在五种心理：

个人主义心理别墅通常面积较大，地基具有独立性，还附带绿地、阳台、车库等设施，客观上给业主挖土动工提供了方便。有此环境，不少业主的个人主义心理、贪图利益的自私心理开始放大，认为购买了别墅产权，也享有任意改建和装饰装修的权利，另外，搭建对象是自家房屋，纯属私人行为，不会对外界产生任何影响。

从众心理看到别墅小区里有业主违建成功，未建业主便会产生跟风效仿的心理，认为自己不建吃亏，抱着“别人改建我也建，不建白不建”的心理加入违法改扩建的行列。

侥幸心理改扩建别墅并非独有某家，每一户业主都会认为“法不责众”，受罚的几率似乎被平摊到多户业主身上，自身受罚的可能性很小。另外，别墅改扩建工程通常花费不菲，从避免社会资源浪费，最大限度发挥社会财富效用的角度出发，业主们因此认为其私自改扩建的违法建筑不会轻易被拆除，即便是被邻居或物业公司起诉到法院，改扩建的业主一般也愿意通过给予起诉方相应的金钱赔偿来了事;如若起诉方不同意，还可通过管辖权异议、申请延期审理等多种诉讼手段拖延时间。

无惧心理大多业主在面对城管部门时是无所畏惧的。首先业主可能有多处住所，城管部门找到业主本人相当困难;其次，当业主对房屋改动较大，将违法建筑与原房屋主体连接在一起时，城管部门在认定事实上存在困难;再次，即使收到限期整改通知书，只要业主不执行，城管部门还须经市或区、县人民政府批准后，才能予以强制拆除，这就使得业主在行政部门的执法程序期间将违法行为延续，增加执法难度;最后，别墅业主大多经济实力雄厚，按照《城乡规划法》的处罚规定，与违法搭建获取的巨大利益相比，罚与利不相当，不足以对业主形成威慑。

集体违法的“和谐”心理当改扩建的别墅业主相互间乃至整个小区的业主间对均可就自家别墅进行搭建达成一致时，便营造了集体违法的“和谐”环境。作为小区业主聘请的服务单位，物业公司在没有接到业主投诉的情况下，大多不会主动管理;城管部门作为监督执法单位，如无业主举报，也不会主动管理甚至不会发现违法行为。

违章搭建往往需要有人先举报才能立案

别墅难拆隐性权力成“保护伞”

二沙岛粤台路宏城花园被称为广州城最豪华的富人区,按当地媒体的说法，“里面居民非富则贵”。据广州市城管局宣传教育处张运介绍，宏城花园共有别墅63栋，2003年竣工交付使用，2004年便开始出现零星违法建设，2009年9月以来，有15户业主在未取得规划部门许可的情况下，擅自对别墅进行了不同程度的违法改建及扩建。业主们违法建设形式多样，筑凉亭、挖鱼池、扩建地下室，甚至还对别墅主体结构进行大规模的改建。

2010年3月，在媒体曝光宏城花园私搭乱建情况后，越秀区城管执法分局即对该小区违建别墅下达了《责令限期改正通知书》，但却陷入了不敢拆、不好拆的困境，在小区业主“我有后台”的反拆论调下，拆违工作一度搁浅。宏城花园让广州城管骑虎难下，有城管领导更感慨道“城管就像夹心饼”，强拆怕得罪权贵，不拆又怕引起公愤。5月底，广州市市长万庆良在一次报告会上以宏城花园违建为例痛批一些“荷包比较胀的人”变得不文明起来;6月9日，万庆良再次提及二沙岛违建，追问违建查处情况并斥责道：“二沙岛都搞违章建筑，那广州还用管吗?”在不同的场合，万庆良还多番提到“老百姓的违建可以拆，非富即贵的违建拆不了，不合理!”，“我不管你里面住的是谁、背后是谁，依法行政理直气壮”。6月11日，由市城管执法局、市规划局会同越秀区人民政府、越秀城管执法分局，决定对两宗在建违法建设实施强制拆除，这才正式拉开了强拆行动的帷幕。

宏城花园内的宏达径26号曾有“最牛别墅”之称，不仅因为该别墅改建级别已达到完全推倒重建的程度，更因在城管人员发出停止建设、限期整改的通知后，别墅主人一边假装自拆，一边却忙着对别墅进行装修和铺装后花园，别墅大门被铁皮牢牢围住，城管工作人员无法进入更谈不上制止施工。对宏达径26号，此前外界一直流传着一个说法：别墅主人后台很硬，等风声一过，有办法将违建别墅搞成合法的;后又有媒体调查公布，别墅主人是广州城启集团董事局主席杨某。城启集团曾一度因房地产开发材料不实、违规建筑等行为，被广州市规划局处以巨额罚款，宏达径26号也在城启集团所涉违规的资产之列。

强拆开始后，据广州市越秀区规划房管部门现场核实，宏达径26号内部结构已完全改变，原来两层、首层为3.3米的楼体结构，未办理任何手续重建为四层结构，首层高达4.7米左右;原本600平方米左右的单体别墅，违建后达到1,600平方米，市值约达1.6亿元。就在强拆启动的第三天，“最牛”别墅又起风波，业主亲属现身强拆现场向媒体宣称，业主方考虑通过司法程序，追究城管部门强拆程序不全、不合法的责任，其委托律师也表示，现有掌握材料证明城管对宏达径26号作出的“整栋违建”认定从未书面告知业主，业主一旦授权随时可启动追责，业主未正式约谈律师，只因商人的身份让他有所顾虑。针对业主方拟状告城管的说法，城管部门回应称也做好了准备，资料和数据都清清楚楚，每一步都是按合法程序走的。9月2日，宏达径26号被夷为平地。

广州市城管正在拆除宏达花园宏达径26号违建别墅

二沙岛宏城花园曲折的拆违过程在一定程度上折射出别墅违建难拆的一条隐性规则，正如著名艺术家、摄影家、主持人区志航在宏达径26号强拆现场感叹的那样，“看城管强拆穷人的房子看多了，这次是第一次看到城管强拆富人的房子”。“富人”似乎才是规则的关键。

魏志坚认为，我国目前正处于从传统社会向现代社会的转型期，社会秩序、社会规则还在重建中，整个社会因缺少统一的价值观而处于失范状态。人们对传统社会中既存的规则，包括法律、纪律等强制性规范，以及伦理、道德等非强制性规范进行挑战和冲击，漠视规则、误读规则、甚至自立规则的情况纷纷出现，社会各阶层均在为获取自身的利益进行博弈。别墅业主大多受惠于社会转型，但他们并没有成为规则的遵从者，没有完成“公民社会”中合格公民角色的转变，相反，却可能凭借自身占有的经济、信息、知识等方面的优势资源，随意破坏规则，违反法律法规的强制性规定。

部门难管别墅违建的行政空当

“整治滇池度假区的私搭乱建一直是我们部门一项常态化的工作。”虽然昆明滇池国家旅游度假区管委会主任助理张杰一再如此强调，但现实情况却是，长期监管仍难防别墅违建，监管总是跟在违建后面跑。

昆明滇池国家旅游度假区滇池卫城别墅小区一处正在违规搭建的房屋

据张杰介绍，滇池国家旅游度假区共有48个综合性住宅小区，2010年4月28日至9月28日，度假区管委会共对这些小区下达了1,789份《限期拆除通知书》，对44个小区共1,481户违法建筑进行了拆除，拆除违法建筑面积31,834平方米，另外4个小区也在开展自拆、助拆和强拆。面对普遍的违法乱建，张杰认为根源有二：“一是开发商为了销售好，在房屋销售时预留了空间;二是很多小区里物业公司形同虚设，如果是开发商下属单位，则会默认开发商的违法承诺和业主的违建行为，如果是业主聘请的物业公司(不管是碍于物业费的收缴还是因无实质性的监管权力)在业主面前多数只会考虑尽心服务，满意业主”。根源上出了问题，造成管委会发现违建的时间滞后，违法乱建防不胜防。“为了遮雨、为了防止阳台渗水……违建业主提出各种貌似合理的开脱”，张杰说，“可能有的房屋确实存在这种情况，但业主完全可以通过合法的审批程序，让搭建行为合理、合法。”

昆明滇池国家旅游度假区管委会拆违新闻通气会现场，管委会主任助理张杰（右一）介绍拆违情况

发现私搭乱建，后续的问题便是依法要求业主整改拆除，但有业主提出拆除已经建好的建筑是对资源的极大浪费，搭建时的投入一拆便会付诸流水。“有业主希望交点罚款或捐点钱来免除被拆。但是在城乡结合部上那些为满足生存需要而进行的违章搭建都要拆，别墅区的违搭就更应该拆。既然都是违法行为，那大家的违法风险是一样的”，张杰表达了管委会坚决严惩的态度，“违法风险一样，那投入的越大成本越高损失也越大。”为提高度假区管委会对违章建筑的监督力度，改变监督违建的滞后性，张杰向《现代物业》透露，管委会将建立监查违章建筑的长效机制，尽量做到防患于未然。

对别墅区违章建筑的监查存在滞后性，并非滇池度假区管委会一家之疾。李海彦认为，缺少有效的前期监管机制向来都是治理别墅违法扩建行为的难点，“违法扩建行为无法一夕完成，如何切实从根本上杜绝违法扩建行为，前期防范是重中之重。目前，绝大多数的别墅违法建筑清拆均是在建好之后，这不但造成了社会资源的极大浪费，而且无形中加大了执法成本。”

魏志坚也提出“源头上无部门积极管理是造成别墅违建的制度性因素”，根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的规定，对违建进行查处的执法部门主要包括规划及城管部门，但这两个部门可能因职责权限界限不清导致监管不力，也可能受自身人员、精力等方面的限制，在没有相关人员举报、投诉的情况下难以自行发现违法行为。此外，由于相关执法部门必须依法行政，需按法定程序进行查处，如业主不予配合，而城管部门又没有强制入户权，这便给执法人员弄清违法事实造成了阻碍，而且，在执法部门向业主下发停止建设、限期改正、限期拆除等通知书后，如业主不按通知书要求改正，执法部门还需向相关政府报批后才能进行强拆，业主可能利用空隙的时间段将违法建设进一步增大。

“监管机制存在法律程序繁琐、法规之间不衔接、部门之间协调不畅等问题也是治理别墅违法扩建的一个难点”，李海彦举例道，“行政执法部门要对违法建筑进行查处，首先须由规划部门定性，确定为违建后，由规划部门向城管发函查处，但如果业主不予配合，部分案子得通过房管及公安部门来认定其身份，送达时也需有见证人才能留置送达，甚至在部分情况下还需采用公告送达的方式，查处过程漫长，多部门协调工作，然而法规之间不衔接、部门之间协调不畅，造成了对违法扩建行为惩处的滞后性，在一定程度上也为其留下了喘息的空间。目前的监管机制不但耗时费力，而且无法有效阻止在建违建的施工，使监管成本大增，执法效果降低。”

司法难治违建诉讼审理受困

“并非所有的私搭乱建都会引发纠纷诉至法院”，魏志坚说，“但截至今年9月上旬，北京市顺义区法院后沙峪法庭已受理此类纠纷18起，说明别墅改扩建行为潜在的矛盾升级转化为显性矛盾。”

顺义区“嘉浩别墅城”小区业主郑某诉邻居陈某相邻通风、采光和日照纠纷一案，给魏志坚留下了深刻印象。原告郑某称2008年10月下旬，陈某私自将所购别墅向外扩建，使两家绿化隔离墙紧紧相邻，严重影响了居住人的生活质量和身体健康，遂向法院提起诉讼要求陈某立即停止私搭乱建，将房屋恢复原状。法院审理认为原被告相邻居住，应当按照有利生产、方便生活、公平合理、团结互助的精神，正确处理相邻关系，给相邻方造成妨碍的，应当排除妨碍。因此被告陈某应拆除扩建部分，恢复原状。陈某不服提起上诉，二审法院维持原判，但到执行阶段，双方达成和解，由陈某补偿郑某一定的款项。以此案为例，魏志坚认为，“法院在对私搭乱建的介入阶段上是比较滞后的，基本是在违法建筑已经建成，邻居以相邻关系纠纷、物业公司以物业管理纠纷起诉私搭乱建业主时，法院才有机会和权力进行审理和审视。”据魏志坚介绍，业主间纠纷一般都以相邻通风、采光和日照纠纷、相邻损害防免关系纠纷等案由诉至法院;物业公司起诉业主则通常是出于担心如不有所作为其他业主以管理不到位为由拒交物业费，或业主间互相仿效，造成秩序混乱无法管理。

北京市顺义区嘉浩别墅图片来源：中国别墅信息网

别墅私搭乱建引起的纠纷进入诉讼有时并不表示事件能顺利解决，审理难点在于如何适用法律。魏志坚解释，首先违建事实易查，法院通过对业主与开发商、物业管理公司签订的商品房买卖合同、物业管理合同及房屋的平面图纸等材料进行审查，加上到诉争现场进行勘验，认定哪些部分属于违法建筑并不困难。但是，在适用法律时却存在一系列障碍：其一，在民事诉讼中，法院一直主张“调解优先、调判结合”的纠纷解决思路，但在别墅改扩建引发的相邻、物业管理合同纠纷中，如果采用调解的方式，纠纷处理在社会效果上就存在负功能——任何方式的调解都是以牺牲原告及其他业主的利益为前提的，并且调解也不是对违建不合法的定性宣判，调解结果(如赔偿或是拆除部分违建等)却有潜在诱导违法的倾向;其二，如若双方私底下达成和解，起诉方申请撤诉，法院亦可能因当事人诉请的变化或是达成的协议而无法作出处理。

“其次，民事诉讼法律关系的局限性制约了依靠民事诉讼的方式解决违建问题”，魏志坚补充道。基于民事诉讼“不告不理”的特点，法院对违建也仅能审查两类法律关系各方的权利义务，并基于法律关系来作出价值判断，而违建这一根本问题仅为事实证据之一，并非法院民事诉讼处理的焦点。由此，法院审查后，综合考虑双方当事人权利、义务，对于原告的诉请可能全部支持，也可能部分支持，或是全部驳回。

魏志坚提出，审理陷入困境，“还因为现行法律法规中对别墅等房屋装饰装修的相关规定存在缺陷，法律法规在实际的执法过程中效果呈于表面，形式意义大于实效，另一方面是司法在处理纠纷上具有被动性和滞后性。”法规不完善体现在国务院建设行政主管部门归口管理全国家庭装饰装修，但各地对装饰企业的资质管理仍然较为松驰，对家庭装修工程控制和监督仍很薄弱，家装行业鱼龙混杂，无法进行有效管制。司法处理的被动性及滞后性则体现在只有当违建已经客观存在的情况下才会有诉讼进入法院，法院对纠纷的裁判处理并不能从根本上遏制违建，且法院的裁判结果一旦让违建方拆除私自改扩建部分、恢复原状，无疑会造成极大的社会财富浪费，对全社会的生产力毫无裨益。此外，实践中加建的拆除也可能造成新的法律难题。别墅加建部分如果没有被拆除，在转移所有权后，该部分是否具有物权效力，或者该部分由谁承担违法责任都是难以界定的问题。

多方防违源头控制与监管治理并重

“在接手物业时，即与业主签订相关的管理规约、装修管理合同等，明确业主不能违规对建筑物进行乱改搭建;在实施物业管理过程中，重视现场管理，任何大型装修物件未经允许不得进入小区，客服部、工程部、保安部三部门联动，对申请装修的业主进行核对、监督;公司管理人员每周都会到小区内巡视检查，一旦发现违建情况立即调动人员进行处理”，昆明天润源物业服务有限公司滇池度假区“滇池南骏”项目管理处主任李坤梅向《现代物业》介绍，因为公司从源头上对违建行为进行了控制，其所管小区违章建筑实现零申报。

滇池国家旅游度假区“滇池南骏”管理处采取入住即与业主签订协议的方式规范装修行为，小区违章搭建实现“零申报”

天润源物业副总经理张颖昊补充道：“基础工作做到位才能管理有效。我们的工作人员需要对房屋结构、楼盘建筑情况非常了解，遇到要装修或搭建的业主，能作出科学、合理的判断，对不合理的装修、搭建要求才能提出有说服力的反对理由。”张颖昊说，基础工作不仅是指熟悉物业基本情况，还包括日常服务到位、管理公平、严格，通过基础性的工作让业主切身感受到物管是为全体业主利益考虑和服务的，通过转变双方思想促进有效管理。

与“滇池南骏”相同，滇池度假区“同德·极少墅”小区也未出现乱搭乱建的情况。小区物业公司云南同德物业管理有限公司总经理王鹏同样认为前期控制是关键，“在接手物业前公司就请求开发商在相关合同中写清楚，不允许业主私搭乱建，公司在与业主签订《物业服务合同》、《装修管理办法》时也明确禁止私搭乱建。在服务过程中，维修、保安两个部门人员每天巡逻，发现异常情况即刻阻止或向公司报告，如遇公司也不能解决的情况，即向相关部门求助。”

昆明市北郊的一处别墅项目，屋顶被乱搭建后和邻近的城中村难以区分图片：王洋

要防止私搭乱建，仅靠物业公司在源头“打预防针”显然不够，还需要完善监管制度，并且加强政府部门执法力度。李海彦认为，可采取“多部门联动执法”的方式，由城管部门、规划部门、建设部门、公安部门等组成联合执法队。

魏志坚提出，在各部门联动积极治理违建的同时，还可采取完善行业管理制度及补充房屋登记制度等措施。要完善行业管理，可将家庭装饰装修管理“位置”下移，委托行业协会管理，通过建筑业协会及家装委员会对家装进行管理，弥补政府部门管理的“真空”。另外，通过建立别墅房屋移转状况行政审查制度，加强对别墅物业的登记审查。在房屋交易过户时，房地产登记部门可对房屋进行现场勘查，出卖业主必须保证别墅等房屋的现状与原始房屋的所有权登记相符，如有装饰装修或改扩建，必须履行相应的所有权变更登记手续，如果审查不符，对于其房地产不予转移登记。
(原载于《现代物业》2010年11期/总第168期)