作者: 邹益华 | 2016-07-27 14:33

英国“房协”模式特色（一）

合作建房在英国有着悠久的历史，也取得了巨大的成功。本文通过介绍英国合作建房中的一个十分著名的组织形式——“住房协会”的历史、现状及社会作用，分析其管理制度、运作方式等方面的内容及特色，研究其经验在中国应用的必要性与可行性，并且提出一些作者个人的借鉴思路等等，以便为中国有关部门适应建设“后小康社会”和工业化、城市化战略任务的总体要求而去较全面、有效地解决13亿人口的住房问题，以及为建设更多、更美、更好的现代化“经营城市”和“山水城市”提供另类投资方式和决策参考。

具有二百多年历史的英国“房协”是英国民间合作建房形式中的佼佼者，它已被国际社会公认为是一个解决中低收入家庭“住房难”问题并减轻政府财政压力的好方式。若能向英国合作建房形式借鉴，则不仅有助于中国解决同类问题，实现联合国人居中心于2000年9月通过的《千年宣言》中的《贫民窟改造》任务，加快城市化进程，还可降低并减少我国在行政体制改革和房地产经济体制改革中的摸索成本和时间。

但能否有效借鉴，在相当程度上取决于能否弄清楚以下三个问题，即:第一、在中国发展合作建房方面，为什么这里要提出向英国借鉴?第二、组织形式是一个社会事物运作的载体，好的组织形式有利于形成一个好的运行机制，那么，英国的“房协”这一合作建房组织形式及其运行上的特点是什么?它在中国是否适用?第三、离开基本国情的借鉴往往是不成功的借鉴，那么，当前中国的基本国情是什么?应怎样结合这些国情去进行借鉴和运作?

下面，即围绕着论文主题及三个需要解答的问题逐层展开分析与论述。

一、英国“房协”内涵、发展现状及社会贡献

1、“房协”内涵

“房协”即“住房协会”(Housing Association，缩写为“HA”)，是英国一个十分著名的合作建房组织形式。其全称为“住房互助协会”或“建房社团协会”。“房协”是一种长期受到英国政府委托和支持的，由志愿人员和支取薪俸的专业员工一起运作的，集储蓄、贷款、建房、售房、租赁、维修与管理等业务于一身的民间合作经营团体。它经过向住房公司(这是一个于1964年建立的管理并扶持房协发展的政府独立机构)登记注册，在一般情况下则都能获得财政资助。房协利用政府拨款(一般为建房资金的75%，最高可达80~90%)和自己另外筹集的资金建新房或改造、维修房屋。它主要是向低收入家庭、年轻单身、离婚者、老年人和残疾人提供住房。“房协”兴建的房屋虽主要用于出租，但也可出售，甚至可半买半租。“房协”如今已成为英国民众之间，以及政府与民间紧密合作解决贫困者和特殊困难者住房问题、完善人居环境、发展城市建设的有效的合作建房模式。

英国房协的房屋

不过，本文虽然主要研究的是“房协”这一合作建房组织形式，但英国还存在着大量的其它各种合作建房形式，而且，其中的一些组织形式还较容易与“房协”混为一谈。因此，若要进一步把握其内涵，就有必要进行以下的比较分析:

英国遍布全国城乡、规模大小不一的(大的组织拥有万户住宅以上，小的只拥有十几户住宅)合作建房组织形式虽然种类繁多，但它们大致可归纳为住房协会和住房合作社(Housing co-operatives，简称Co-ops，它是城市居民自发集合起来，以一种互相帮助、共同出资建房并自行管理的方式来解决住房问题的群众经济团体或纯民间性合作建房形式)两大类。

住房合作社

这两类组织的共同之处是:第一、它们均是互助合作性质的从事建房且实施义务管理的民间社会团体。第二、它们所建成的住宅都是向社会弱势群体即中低收入家庭或其它特殊困难者提供的。第三、它们都有开展住房抵押贷款业务的权力——尽管住房合作社中只有像“夏利法克斯住宅合作社”(Halifax Building Society)等少数大型社团有此条件。第四、它们各自又包含有众多的分支组织形式。如“房协”或“建房社团协会”的分支组织形式又有:一般家庭住房协会(General Family Association)、老人住房协会(old People's Association)、产业住房协会(Industrial Housing Association)、自力造屋住房协会(Self-build Housing Association)、合作形态住房协会(Cooperation Housing Association)、政府赞助住房协会(Government-sponsored Housing Association)等形式。(参见张金鹗著:《英国住宅天地》第63~65页。台湾太联文化出版社1994年11月出版。)住房合作社的分支组织形式则有:短期合作社;租户管理合作社;住宅金融合作社(“夏利法克斯住宅合作社”是其中的典范和代表);合作开发服务公司;此外还有为单身母亲提供住房的合作社、为因家庭争吵而无法在家里容身的受害者提供短期住宿的合作社，等等。

“房协”与住房合作社这两类组织的不同之处是:第一、在住房合作社中，主要是民众个人之间在建房并拥有住房上进行合作，这种合作可以是长期的也可以是短期的;而在“房协”组织中，既有民众个人之间的合作，又有这种民间社团与政府之间的合作，即是一种双重性合作，而且是长期合作。第二、从整体上看，住房合作社所建的住宅主要用于出售，即房地产产权为社员自己所拥有，其可以自己住，也可以出租给他人住;而“房协”的住宅主要由“房协”出面从事出租性经营活动(现在英国政府已将自己原先持有的公房的90%转移给了“房协”经营并出租)，但租住一定时间后(英国法律规定此时间为2年)，租户可以用优惠价购买(资金优惠上的缺口由政府补助)，或者半买半租。第三、住房合作社建造房屋一般不能获得政府的财政拨款，而“房协”只要经过登记注册，一般可获得房屋造价75%、甚至高达80—90%的财政拨款。还有，政府的财政资助政策明显地向房协倾斜，如1989年英国中央政府就给房协系统投资8亿英镑，房协可用来建房或买房(即地方政府愿卖，而居民暂时不买的房可由房协收购)。第四、住房合作社中，除了少数几家像夏利法克斯这样的超大型组织外，一般不能开展金融业务;而“房协”则在长达200多年的时间里，一直是一家除开展建房、租房业务以外的英国最大的专门从事住房金融业务的专业化金融机构(其住房抵押贷款在英国住房抵押贷款市场中所占的份额一直处在80%以上，1978年曾高达94%;八十年代以来英国进行金融体制改革，开始允许并鼓励其它金融机构尤其是商业银行从事住房抵押贷款业务，但在整个八十年代，其在住房抵押贷款市场上所占份额仍在70%以上)。第五、从它们的分支组织形式的名称上也可发现，二者在所建房屋的档次和价位上也是有一定区别的，即“房协”在这方面一般低于英国的其它合作建房组织。这种区别与二者所面临的任务以及各自成员的经济基础不同是大有关系的。第六、住房合作社是地方性纯民间合作组织，其有些组织还是短期存在有，目前尚未出现联合起来的全国性协调、沟通机构;而“房协”亦即“建房社团”已于1935年成立了同业公会性的“全国住房协会联合会”，从而在机构体系上更加健全完善。

以上六点区别说明:住房合作社的民间互助性、自发性和自力更生属性更突出，而“房协”则除互助合作属性以外，还带有明显的“准福利性”和“准公共服务职能属性”，亦即它带有“半官半民”特征(主要指:它虽然是一个民间合作经营团体，其工作人员均不是公务员，但它代替政府肩负起了解决中低收入家庭“住房难”问题的责任，能获得财政拨款或资助，从而扮演着半公共部门角色)。

2、英国“房协”的发展现状及社会贡献

(1)英国“房协”发展历程概述

英国“房协”的历史悠久——它出现于18世纪70年代，是伴随着英国工业革命进程而形成并发展的，而且它从一开始就一直是英国最大的专门从事住房抵押贷款业务的专业化金融机构;19世纪中叶，在英国作为合作建房意义上的、带有民间福利色彩的“房协”形式开始出现。当时，一些地方的有钱人出于行善动机与布施心态，联合起来出资建造简易住房，然后将住房低价出租或者赠送给穷人，其后这种福利性行为变成了政府给予“房协”的政策举措;1874年颁布了英国的第一部住房协会法。这既表明“房协”的社会地位已获得法律的认可，也表明19世纪中叶以后以民间合作建房形式出现的“房协”在英国获得了快速的、影响广泛的发展，因为，唯其如此才需用法律手段来进行引导和规范;从20世纪初期开始，一些大工业城市出现了由公司出面组建的“房协”组织，以提供廉租住宅给其员工居住，使劳资关系获得改善，使跨国经营能更好地发展。这种形式的“房协”被视为企业住房福利组织或公司住房社团;1935年成立了全国住房协会联合会(National Federation of Housing Association)，这标志着英国“房协”之全国范围内的行业管理组织体系正式形成;第二次世界大战以后，因战争对房屋的大量破坏以及战后恢复生产、发展经济等原因，使英国政府兼顾不过来，从而导致民间自助合作性质的“房协”组织大量兴起，这类形式的“房协”被视为大众自救式建房合作社团;1964年，按照英国议会的决定建立了政府的独立机构——住房公司(Housing Corporation)，其总部设在伦敦，在全国设有8个地区办事处。住房公司的职能是协助政府管理众多的“房协”并推动其发展。住房公司的运作资金由政府拨给，而“房协”必须向住房公司登记注册后才有可能获得财政资助。这表明:英国为“房协”发展提供服务并进行管理的宏观管理体制已初步形成，意味着“房协”将获得更有序、更好的发展空间;1985年，英国政府颁布了新的住房协会法(Housing Association Act 1985)，该法律被认为从根本上改变了1874年住房协会法的法律内容框架，显示了政府对之加大扶持和规范力度的意向，从而也营造了一个更加有利于“房协”发展的宏观环境;从90年代初开始，英国各种类型的“房协”分支组织形式均呈现出了兴旺发达的景象，其对社会的贡献被进一步肯定，被誉为“很完善，很值得信赖”的建房社团。而且，其成功的经验开始为国际社会关注，出现了不少报导或研究的文章。这在一定程度上说明，英国“房协”已发展为一个成功的合作建房模式，并成为外界学习、模仿的对象。至此，英国“房协”进入了其鼎盛发展时期。

(2)英国“房协”发展现状及社会贡献

英国“房协”的发展现状可用一言以蔽之，即“兴旺发达，成熟完善，灵活机变，与时俱进”;其社会贡献也可用一句话来概括即:在解决政府不宜直接介入且耗时费力的中低收入者“住房难”问题上贡献巨大，长期发挥着官民之间目标协调、利益互补和情感沟通上的桥梁作用以及准公共职能作用。这具体表现在:

第一、“房协”在英国社会住房领域中发挥着重大作用。

据资料介绍:1984年英国(GB)有大大小小4400个“房协”组织;1986年有2652个“房协”组织向住房公司登记注册并接受其管理。此时有50万户住宅、1300户饭店式出租房，全部住户约一百万人;1991年“房协”拥有住宅73.6万户，占英国全部住宅存量的3.1%;90年代中期，英国政府制定了鼓励“房协”作为所有出租住房建造者的政策，并将自己原来拥有的出租住房和公寓的90%转移给了“房协”，从而使“房协”规模迅速扩大。如在“全国房协联合会”1995年的年度报告表中登记有1525个“房协”组织，拥有1109906处房产，并计划将115120户住宅于当年完成或列入开发进程。其结果是到了20世纪90年代中后期，房协总共拥有了三百万处房产，其中有22家管理着超过1000户住宅单位，这一规模相当于中等的地方性官方住宅管理机构所管理的住宅单位。还有4家管理着超过20000户住宅单位。另外，在整个20世纪90年代，全英国最大的“房协”组织有10家，其中的“阿比房协”有600多家分支机构分布全国城乡，其存款额也相当高。此时，整个英国“房协”系统雇用了60000名员工，其中三分之一为非全日制员工。总之，无论从哪个角度看，“房协”都是英国社会住房领域中一个发挥着重大作用的特殊的民间合作组织，它在解决那种带有一定的福利属性但政府不宜进行市场化操作、也没有精力和时间过多卷入的中低收入家庭的住房建造与分配问题上，以及协调、沟通政府与民间的利益目标与情感关系上发挥着重要的、独特的作用。

第二、金融业务发达，服务对象数字庞大。

英国住房协会法规定:“房协”的商业资产(总资产减去流动资产和固定资产)的90%必须是住房抵押贷款。20世纪80年代以前，“ 房协”在住房抵押贷款市场上一直居于垄断地位，其所占份额一直处在80%以上，1978年曾高达94%。80年代以后，虽然有了商业银行、保险公司等参与竞争，但其市场份额仍处在70%以上。此外，“房协”金融业务的发达和服务对象数字的庞大还可以从以下一组数字中得到反映:1982年，英国全国的“房协”组织为8.6万多户提供了买房贷款，其中一半以上是第一次买房，1/3是25岁以下的青年;1983年，英国最大的16家房协的分支机构为6644个，其总资产为858.68亿英镑;80年代末，“房协”拥有2500万以上的成年投资者(占全部成年人口的57%)和近600万借贷者;90年代初“房协”的投资者超过1600万，借款人也远远超过500万(2001年英国人口总数为5900万)，其英镑存款总额仅次于属于非银行金融中介机构类别的保险基金和养老基金。这些数字说明，英国的住房金融市场和短期个人储蓄市场实际上都是由“房协”控制的，说明“房协”是英国的一个名副其实的规模庞大、实力强大的民营经济实体。

第三、“房协”在住房服务上的作用日益超过公共管理部门。

这一现象明显表现在20世纪90年代以后，如:1990年的公寓式出租住宅中，“房协”占59%，地方政府只占39%;1991年“房协”拥有住宅73.64万户，占英国全部住宅存量的3.1%;1995年有22家“房协”各自管理着超过1000户住宅单位，这一规模相当于一个中等地方政府住房机构管理的数额，而且另有4家“房协”各自管理着超过20000户的住宅单位;特别是到了90年代中期以后，政府原先持有的出租住宅和公寓中的90%都转移到了“房协”手中，从而使“房协”在住房服务上的作用迅速超过了政府房管部门。

(本文共同作者：周云，原载于《现代物业》2003年第12期)

(未完，转到《英国“房协”模式特色(二)》)