中国社会组织的规范化建设与业主组织发展路径
源于历史沿革、立法滞后和行政管理体制的原因，目前社会组织的发展受到制约，特别是业主组织，虽然是法定的正式组织，但作为新兴的草根基层社会组织，处于国家行政管理体制的边缘，未能享受到政府近年来对于社会组织成立、培育、规范等方面的政策优惠和扶持。近年来，一批围绕物业领域为业主组织服务的业委会联合性组织和专业化中介组织发展了起来。这些组织自身的建设，纳入国家民政部门的体制并能够享受相应的政策优惠，同时，这些组织存在和发展的目的就是帮助物业领域的规范和业主组织的发展。因此，促进业委会联合性组织和中介组织的发展是当前物业领域内制度发展路径的关键。
业主组织和围绕业主组织发展起来的社会组织
社会组织，也称为民间组织，具有自治性、志愿性特点，一般规模不大，具有多样化和灵活性。社会组织与公民个人直接相联系，在广阔的社会领域中从事政府和企业不愿意做、也做不好或不常做的一些事情，不仅可以在私人领域开展活动，而且可以参与广泛的公益事业。社会组织可以与政府和市场建立合作伙伴关系，形成弥补市场失灵和政府失灵，包括社会失灵的制度机制。
社会组织类型多样，国际上一般分为两大类：服务性为主的组织和“表达性”为主的组织[1]。(表1)
关于中国在国际上的社会组织发展水平，根据全球的实证性研究，有关非营利组织的统计报告显示[2]，在国际上，社会组织按照每万人拥有的民间组织数目情况如表2所示：
中国社会组织自上世纪90年代进入了蓬勃发展期，据民政部门统计,从1988年到2009年，社会组织每年10%左右的速度递增，数量增长了近100倍(1988年我国仅有社会团体4,446个)[4]。2013年底达到54.7万个[5]，是1988年的123倍。
然而，根据学者的估计，民间社会组织的数量大大超过正式统计的数据。2007年俞可平文章就指出，不少学者估计各类民间组织已多达 300万个左右[6]。如北京市西城区，正式登记成立的民间组织数量有限，但是除此之外，存在着数量可观的未登记群众组织。“这些组织聚集整合了民间人力、智力、物力、财力等资源，围绕党和政府的中心工作，服务社会，贴近百姓，已成为社会管理和社区建设不可缺少的重要力量”[7]。
中国社会组织发展的法治框架
中国在立法方面初步形成了社会组织制度的法律法规政策体系，但是，我国有关社会组织制度的法律体系还相当不完善[8]：“对有关社会组织进行法律调整的规范最高的只有国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》，此外还有作为社会组织登记管理机关的民政部为了执行这几个条例而发布的、在法律位阶体系中至多属于行政规章的大量规定，而法律位阶体系中介于宪法与行政法规之间的一级，即由全国人大及其常委会制定的法律在这里明显缺位了。然而，这恰恰是最重要、最必要的一级。这一级对上可以落实宪法的原则性规定、对下可以为执行机关确定原则、划定活动权限，以防范执行机关以执法的名义限制或剥夺公民权利。……因此，这一级的缺位是法治不健全最严重的一个表现。”“由于全国人大及其常委会制定的法律这一级的缺位，主管社会组织的行政机关没有了这一方面行政行为的正确指导思想的导向和尺度限制，……其所制定的管理规范就有许多便于管理却不利于培育和发展社会组织的规定。……这导致社会组织因先天地具有与行政部门的联系而难以完全自治，还导致大量本应存在的社会组织或因不能注册而无法成立，或者成为非法组织，时时面临被取缔的危险;实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制，这导致本属公民自愿结合、自治管理的自治性社会组织难以自治。”
例如，在经济领域，产业联盟是中关村国家示范区内最重要的组织，它是产、学、研、社会、政府等组织通过产业链合作、研发合作型、市场合作型等方式联合起来形成促进提高市场竞争力的集群类新兴组织，形式多样、性质复杂，产业联盟的职责使命、组织形式、运作模式等都没有固定范式，显示出非营利、营利组织甚至国家与区域性政府机构的性质和相应运作方式，在组织性质、组织结构、资源投入、组织成员进入、组织运作、利益关系和分配机制方面也具有多样化特征。当前我国的社会组织管理类型中难以对其归类，因而就难以纳入中国的行政管理体制。而难以纳入行政管理体制的组织，在当前的社会治理中，就或者处于体制边缘，或者成为非法组织。
虽然国家高度重视产业联盟类组织，允许在中关村示范区对产业联盟采取“先行先试”的政策，但是,产业联盟组织自身的发展和促进产业联盟发展的政策制定都具有较大的难度和挑战性。例如[9]，“中关村示范区目前除了在市级登记的22家产业联盟外，实际上还有多家产业联盟组织未能正式登记，其中28家在中关村管委会备案，6家正在备案，58家未备案。总计共114家产业技术联盟，其中，较为活跃的中关村产业联盟目前有76家”。
当前我国对产业联盟组织是以“社会团体”名义注册或者备案的，这是由于我国的法定社会组织门类严重滞后社会的发展，没有适合的规定适用很多的新兴组织，包括产业联盟这类的具有混合性质的复杂组织。产业联盟以“社会团体”登记，就被纳入非营利的范畴，既不符合实际运作机制，也不利于具有产业利益追求的产业联盟组织的长期健康发展。目前，国家在关系到国家竞争力发展的产业联盟等集群类经济社会组织方面进行大量的研究，并且允许在中关村等示范区进行“先行先试”的社会创新，应同时加快促进我国社会组织的法律和相应制度的改革创新。
业主组织也面临同样的困境：虽然业主组织是由国家《物权法》组建的基层自治组织，但是业主组织没有被纳入社会治理的行政体制，既未纳入民政系统登记的社会组织，也未纳入国家统计部门规定的基层群众自治组织范畴，起码有数万的业主组织未被纳入国家的正式统计口径。
根据民政部门统计[10],截至2013年底,基层群众自治组织共计68.3万个，其中：村委会58.9万个，居委会94,620个。此外，在基层社区中的服务机构类型与数量如表3。
业主组织在法律上的困境，造成了业主组织在成立和运作中的种种难题，也严重影响到基层社区治理的效果与社会稳定。目前，我国很多地方政府也在进行本行政区物业管理和住宅区立法“立改废释”的研究和制定。
住宅区业主组织发展状况与展望
如上所述，由于住宅区业主组织在我国既未纳入民政系统登记的“法人”制社会组织管理体制，也未纳入作为国家行政体制末端的基层群众自治组织范畴。而以行业管理的身份承担管理职能的住建部门，在管理的理念和管理方式方面都比较陈旧，使得对于基层社会治理极其重要但又处于体制边缘的业主组织长期处于体制边缘，很少能够享受到当前我国各级政府对社会组织采取的种种培育扶助政策。
但是，自2007年《物权法》出台以后，一些地方政府越来越能够正视住宅区物业领域业主组织存在的意义和重要的功能作用。这些政府部门对业主组织采取了开放的态度和积极的制度创新，例如各地成立的业委会协会联合会、北京的物业管理领域服务第三方中介社会组织及业主大会辅导委员会、沈阳市业委会协会人民调解委员会及业主组织注册民非社会组织性质的老旧小区物业管理机构、温州的“法人”制业主组织、深圳的物业管理学会等。这些组织的规范化发展，有必要了解国家民政部门对于社会组织评估中的组织建设和制度发展要素。
前述国家民政部门的实务性的举措和制度创新也体现在各省市地方的立法过程中，将业主组织在小区治理中的实践经验和成果上升为普遍意义的地方政策立法，同时也通过政府的主导和创新赋权业主自治组织以权利、义务、责任相匹配的民事主体，并逐渐增强履行民事行为的能力，以适合社会发展的需要。
在这一过程中，业主组织自身的学习、探索和努力是至关重要的，自下而上与自上而下的互动才能推进法律的进步。
综上所述：由于历史沿革、立法滞后和行政管理体制的原因，目前社会组织的发展受到一定的制约，特别是业主组织，未能进入国家行政管理体制之中，未能享受到政府近年来对于社会组织成立、培育、规范等方面的政策优惠和扶持。但是，一批围绕物业领域为业主组织服务的协会组织和专业化中介组织发展了起来。这些组织自身的建设，纳入国家民政部门的体制并能够享受相应的政策优惠，同时，这些组织的发展能够帮助物业领域的规范和促进业主组织的规范和发展。因此，促进业委会联合性组织和中介组织的发展是当前物业领域内社会组织制度发展路径中的关键。
(因原文篇幅较大，发表时对政策分析部分有所删减，敬请谅解!)
注释：
[1][美] 莱斯特·M·萨拉蒙，S·沃加斯·索可洛斯基 等著，陈一梅 等译，《全球公民社会——非营利部门国际指数》，北京大学出版社，2007年第1版，第19-20页
[2]同上
[3]据估算：《人民网-人民日报海外版》2011年12月5日，有关报告显示，我国目前已建立43万个志愿者组织，常年开展活动的志愿者已超过6,000万人，其中注册的志愿者达2,000多万人。
[4]刘一纯，村夫，《论社会组织的社会管理主体地位及其法治保障》，《社团管理研究》2012年第1期，中国社会组织网http://www.chinanpo.gov.cn/1835/51362/yjzlkindex.html
[5]民政部发布2013年社会服务发展统计公报http://www.chinanpo.gov.cn/2202/80757/yjzlkindex.html
[6]俞可平，《中国公民社会开始形成 需要社会管理体制革新》，《学习时报》，2007年04月24日
[7] 《北京市西城区人民政府批转区民政局关于积极培育民间组织参与和谐社区建设若干意见(试行)的通知》，北京市西城区人民政府，西政发〔2005〕16号文件印发，2005年9月23日
[8]同[4]
[9] 天则经济研究所课题组“关于进一步促进中关村经济类社会组织发展的若干政策建议：全球科技创新中心战略视角下中关村社会组织的发育与作用研究”
[10] 民政部发布2013年社会服务发展统计公报http://www.chinanpo.gov.cn/2202/80757/yjzlkindex.html
(原载于《现代物业·新业主》2016年第4期/总第353期)
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