小区人防工程的意愿调查
小区人防工程的意愿调查
“市场经济条件下人防工程的维护管理问题研究”课题组
第一部分：调查报告
一、引言
2011年，国家人防办等部委和立法机关，为准备修订《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人防法》)相关条款，组织进行前期研究。南京理工大学应用经济学所组成“市场经济条件下人防工程的维护管理问题研究”课题组，应邀承担了其中权属和维护管理的课题。由于居民小区内结建的防空地下室在整个人防工程中所占比例大、增长速度快，而且是存在矛盾纠纷最多的，为了了解小区业主对小区人防工程的认识现状，掌握其主要趋避心理，分析不同的法律运转形式可能遭遇的支持或阻力，进而对《人防法》关于人防工程使用维护管理机制的修订提出可能的建议，本所于2011年9月至10月间，与《现代物业》合作，共同开展了本次调查。本调查报告的主要执笔人为朱宪辰、周洁扬。
昆明市一小区的地下车库出入口。云南省人防办在小区地下车库出入口的显著位置明示“防空地下室”标识，这在昆明街头随处可见。
调查在北京、上海、南京等全国重点省市展开，共计回收问卷160份，参与调查的小区业主涉及普通市民、法院、学校、政府机关从业人员等多种类型，年龄跨度22岁-72岁，是一个普适性的调查。本报告原题为《小区人防工程使用维护管理方式的业主意愿调查》，考虑到调查对象“业主”身份的多样性，发表时改用现标题。
二、调查内容
调查问卷《____市____小区人防工程使用维护管理状况意见调查》设计了十项客观选择题并一项开放性意见收集，除去调查对象的个人信息，其内容还包含人防车位(由于小区人防工程绝大多数用于小区业主停车，所以，本次调查称之为“人防车位”)产权归属及受益者、使用权归属、人防车位的管理维修及维修资金的筹措等问题，具体内容参见附件。
1、样本数据来源及基本构成
(1)年龄跨度
根据可获得的资料，调查对象的年龄范围为22岁-72岁，跨度50岁，基本覆盖所有社会劳动力年龄段。如图1，调查对象的年龄集中在30岁-50岁之间，占获得数据的75.6%，这一阶层正处于青壮年，是社会的主要劳动力和建设者，其观点和态度可以代表社会的主流观念。
图1 调查对象的年龄跨度
(2)区域范围
本次调查在全国26个重要省、直辖市展开，基本覆盖全国，获得业主地域信息149条。由于车位的矛盾与车辆数量及经济发展程度有一定的关联，故调查重点在华北、华东、华南等沿江沿海经济带及重点经济区域进行。具体分布如下：
表1 样本数据的区域来源
(3)车位矛盾
如图2，受访业主所在小区存在停车位矛盾的比例高达74%，说明停车位的矛盾已经不是偶然事件，而是普遍的社会问题，亟待社会各界的力量及规范的出台来予以解决。
图2 业主所在小区的停车位是否有矛盾
(4)拥有车位情况
小区业主的车位拥有情况可以简单划分为无车位和有车位，其中有车位的业主又可进一步分为购买产权车位、购买无产权车位和租车位的情况，调查亦对小区业主的车位拥有情况进行了统计，如图3，一半的业主仍处于无车位阶段，相对另一半业主以租或购的形式获得了车位，表明现有车位的矛盾是普遍的，并不仅仅来源于某一类业主，因此，这样一个包含各类业主的样本是可以代表社会总体情况的。
图3 小区业主车位拥有情况
2、人防车位所有权
数据显示，在接受调查的160位小区业主中，有59%的业主表示人防车位所有权应该归小区业主共有，该数值占有绝对的优势。其后，有33%的业主认为所有权应归属国家人防部门。认为所有权归属物管企业和开发商的业主分别占1%。另有6%的业主对人防车位所有权的归属持不确定态度。具体数值见图4。
图4 小区的人防车位所有权应该归谁的意见分布
以上情况表明，小区业主对人防车位所有权问题有一定的认识和理解，在所有权归属问题上表示明确态度的业主占94%，其中，半数以上的业主支持人防车位产权归业主，认为人防车位是在小区地基上建成，其建设经费列入项目投资计划，属于小区强制配套，应与住房及小区配套同时移交业主;仍然有3成左右的业主支持产权国有，认为人防车位起到战时保障功能，产权国有利于统一管理，避免业主与投资商的矛盾，但同时这部分业主亦认可小区业主拥有的土地使用权，强调在产权国有条件下，使用权向业主的倾斜。
3、人防车位使用权
在假设小区人防车位所有权归国家的条件下，对平时可能的使用权委托对象进行调查，其数据显示，认可小区全体业主自治的占79%，认可将使用权委托物管企业、竞拍价高者及开发商的比例分别在13%、2%、1%，另有5%的小区业主持模糊态度。具体数值见图5。
图5 如果小区人防车位所有权归国家，认为应该把平时使用权委托给谁的意见分布
由以上数据可知，八成的业主支持或者认可人防车位的使用权通过业主自治来实现，不考虑态度不明确的业主，仅有16%的业主对人防车位的业主自治持否定或者怀疑态度，远远低于支持自治的79%，这表明无论人防车位的产权归属如何，小区业主普遍认为业主具有使用人防车位的权利。
4、人防车位的管理
(1)业主大会关于人防车位使用及费用的决议
如果国家把人防车位平时使用权给业主，小区人防车位数量有限，就谁使用、使用者出多少钱的问题，会产生意见分歧。就这一矛盾，调查提出了三种可能性，其中，对A方案：“谁家用、出多少钱”的议案，由全体业主投票，形成“户数-面积”都过半的表决结果，并得到遵守的可能性;B方案：相关政府管理部门出文件，“定价格、定谁用(主持抽签或排队等)”;及C方案：一直争执，直到发生斗殴，或与开发商-物管敲定的维持下去，小区业主表现出的态度分别如图6、7、8。
图6 全体业主投票形成“户数-面积”
都过半的表决结果，并得到遵守的可能性
根据图6的数据，39%的小区业主认为人防车位的使用有可能通过业主自治实现并得到遵守，有同样比例的业主否认该方案的可能性。总体上，小区业主对人防车位使用权的业主自治机制并未表现出明确的趋避态度，这种分散的观念可能来自于对业主大会本身能力的怀疑，也可能源于对业主自治运行机制认识的不足。
图7 相关政府管理部门出文件，“定价格、定谁用”的可能性
在方案B关于相关政府管理部门出文件，“定价格、定谁用”的可能性上，图7显示的数据与图6呈现类似特征，不计居中选项和不表态的调查结果，仅有29.4%的小区业主认为有可能通过政府干预实现人防车位使用权的管理，另有27.5%的小区业主对此不抱希望。总体上同样未表现出明确的趋避态度。
图8 一直争执，直到发生斗殴，或与开发商-物管敲定的维持下去的可能性
如图8，19.4%的小区业主认为由于使用权管理上的矛盾，业主与物管、与开发商之间会一直争执，直到发生斗殴，或与开发商-物管敲定的维持下去，36.8%的小区业主选择采用其他方法解决。相较于A、B两种方案，业主在C方案上的态度略显明朗，并不支持通过激烈的争执方式来实现人防车位使用权的管理。
虽然业主对上述三种使用权管理方式并未形成明确的认识，但通过比对纵向数据可以发现，业主对三种方案的态度A>B>C。
(2)业主大会决议授权并监督运行
拥有人防工程平时使用权，受益者就必须承担保障防空效能的维修义务。其关键是维修资金筹集、开支、维修保养监管等责任。调查假设全体业主拥有平时使用权，在停车费里提取人防专项维修费，以及付给物业服务企业的管理费，余下为全体业主的共有资金。以此为基础考察小区业主监督运行该过程的可能性。数据显示，小区业主对人防车位业主自治的可能性按照很大-较大-居中-较小-很小五个维度的支持率分别为17%、29%、15%、21.5%、17.5%，参见图9。
图9 业主大会决议授权并监督运行的可能性
与对待小区人防车位产权归属及人防车位使用权的委托对象的乐观态度不同，小区业主对业主自治的可能性及业主大会监督执行力呈怀疑态度。46%的业主相信业主大会有能力实现人防车位的维护管理，与此同时有39%的业主认为人防车位由业主大会决议授权并监督运行的方式不可行。调查反馈的意见显示，由业主大会投票决定专项维修费使用的方式缺乏可操作性，同时因为小区业主知识有限，对小区人防车位的检查、维修保养及监督存在一定的难度，需要借助国家(人防办)的力量。以上两点形成了业主自治的阻力。
(3)人防车位管理权的转移和保证
调查假设小区人防整体使用权交给全体业主，但是维护管理达不到人防标准，考察小区业主对待政府是否应该收回人防工程并转交给能够承担维修责任的小区以外单位的态度，以及在不收回的情况下是否应以全体业主的维修资金作为保证的态度。具体数值参见图10。
图10 人防车位管理权的转移和维修资金保证的意见分布
数据显示，44%的小区业主认为在业主全体无法实现维护的条件下可以将人防车位移交给有能力的单位，同样也有53%的业主提出了反对意见，认为可以通过其他途径实现人防工程维护;近六成业主表示，愿意以全体业主的维修资金作为保证。以上数据表明，在人防车位管理问题上，样本有实现业主自治的倾向和愿望，并且愿意提供全体业主的维修资金作为保证，体现业主大会自主管理人防车位的决心和信心;然而从人防工程的功能及使用秩序上考虑，由于可知的小区自治的情况并不理想或者无法描绘可能的管理模式，四成以上的小区业主愿意放弃管理权。
5、人防车位的转让
调查进一步考察了小区业主对待人防车位转让及对转让后的车位业主是否应缴纳物业管理费的意见。数据显示，七成的业主反对人防车位的转让，八成的业主考虑车位业主应缴纳物业管理费。
图11 对人防车位使用权转让的意见分布
数据体现出的隐含态度与小区业主对待人防车位使用权委托对象的态度(59%)基本一致，认为小区全体业主共同拥有人防车位的使用权，反对小区外的人员进入，冲散这种权利;对于进入小区的车位业主，因为占用了小区的公共配套等资源，应当缴纳物管费，体现出小区业主强烈的权利意识。
6、数据相关性
调查随机选取的160位小区业主，经统计，其中41位业主无车，119位业主有车。为了考察业主的车辆拥有情况对其所持观念的影响，我们首先将业主按照有车、无车进行分类统计，选取两个重要指标(人防工程产权、使用权)的两个主要选项进行比对。
图12 数据相关性
如图12，无车业主和有车业主对待人防车位使用权委托对象的意见没有明显分歧，与此同时，在对待产权归属问题上，无车的业主明显地偏好产权国有，而有车业主则更倾向于业主共同所有。数据表明业主的车辆拥有情况对其所持观念确实产生一定的影响，但意见分歧并不深刻(最大的数据差体现为24%)。这种现象可以理解为无车的业主更多考虑人防车位的保障功能，而有车的业主则更为重视自身的权益乃至眼前的利益。
三、调查总结
综览调查获得的数据，可以感受到小区业主对于小区人防车位实行业主自治有明显的倾向，包括全体业主共同拥有车位产权、使用权以及人防车位的管理，但是关于人防车位业主自治的机制并未形成明晰的思路，因此，在人防车位的业主自治过程中，仍然需要解释或者解决以下几个问题：
1、人防车位权属及管理
(1)在人防车位权属或者至少是使用权委托给全体业主的情况下，国家通过一定的途径实现人防工程的统一建设、统一监管;
(2)全体业主承担人防车位的管理，并将人防车位的检查、维护、维修委托给人防部门或其他有能力承担的单位(物业管理公司等)，以保证人防车位的安全性，其中经费由全体业主承担;
(3)业主大会协议形成有效的人防车位的管理机制，以确定车位的使用人、使用费及经费支出。
2、人防车位建设及维护经费
(1)建设经费：将建设资金计入项目总经费，摊入房价或与其他小区配套设施共同建设;
(2)维修保养经费：对人防车位实际使用者收取停车费，从中提取人防专项维修费。余下为全体业主的共有资金，可用于冲抵物业管理费等公共费用。
第二部分：部分业主意见反馈
其中部分调查对象在回答问卷的同时，也通过《现代物业》反馈给我们对一些问题的看法。
田屹(广州，华南农业大学教师)：小区人防工程归属之我见
一、小区人防工程归属的主要观点
小区附属的人防工程的归属，一直存在争议，主要有三种观点：即国家所有、开发商所有和业主所有。
国家所有的观点。国家人防委、财政部〔85〕9号文件规定，人防工程(包括结合民用建筑修建的防空地下室)属于国家财产。这是目前查到的有关人防工程归属的法律文件。持国家所有观点的学者认为，第一，人防工程的性质特殊，与普通的建筑物性质不同，公共属性更强于私人属性。第二，开发商在修建人防工程的过程中，国家减让了土地出让金，减免了有关税费，还给予修建人防工程种种优惠条件。因此，国家对人防工程是间接投入，应当由国家享有人防工程的所有权。此外，我国还存在大量的非商品房住宅小区，同样有人防工程，而这些人防工程都是由国家完全出资修建的，产权当然由国家所有。
开发商所有的观点。人防工程归开发商所有。理由有：一是根据《人民防空法》第五条规定的“谁投资、谁受益”原则、建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》确立的“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则等立法确定的“谁投资、谁受益”原则，开发商直接投资建设人防工程，开发商享有其使用权及收益权。二是建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条明确规定作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积，并且开发商与业主签订的商品房买卖合同也未约定人防工程纳入公共面积进行分摊。因此可以推论，作为人防工程的地下室所有权可以由开发商享有。
业主所有的观点。人防工程是由开发商修建，就如同开发商修建其他的公用设施一样，业主的产权不仅仅限于户型套内的空间和面积，还包括列入公摊面积的楼道、电梯井、消防井、物业管理用房等面积，这部分面积是按照业主购买的商品房面积按份分摊共有的。
二、小区人防工程建设的现状
从我国已建各类人防工程来看，大致可分为三类，即公共工程，约占工程总量的50%;二是单位工程，约占工程的10%，三是结建工程(即结合民用建筑修建的防空地下室)，约占工程总量的40%。
公共工程、单位工程多为早期工程，权属问题基本明确，都属于国家所有。但这类人防工程的问题在于没有进行物权登记。《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”这说明除了国家自然资源不用登记外，其他不动产都应当登记。因此，对属于国家所有的人防工程也应当进行物权登记。
结建工程，即近年来商品房小区的人防工程，这类工程的产权没有明确的归属。《人民防空法》第五条规定：“国家鼓励、支持企事业单位、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”虽然此条规定对人防工程确立了“谁投资，谁受益”的原则，但没有明确所有权，尤其是依法结合民用建筑修建的人防工程，如小区内的防空地下室的产权，没有作出明确的界定。现实情况是，有90%以上新建的结建人防工程实际控制权都在开发商手里，因为这类工程质量较好，地理位置显著，开发利用率高，平时的商业利润高。
三、小区人防工程归属的建议
第一，修订《物权法》，对人防工程的权属作出规定。可以参照《苏州市人民防空工程管理办法》，该《办法》规定，国家投资包括中央、地方各级政府财政预算安排的人防经费和人防主管部门依法向社会筹集的资金建设的人防工程，所有权属于国家，建设单位及个人依照规定比例结合新建民用建筑修建的防空地下室，所有权属于国家，除此以外的各类人防工程所有权属于投资者，凡是产权明晰的人防工程，房产行政主管部门都应当依法予以登记发证。这样规定，可以厘清国家、单位和开发商在人防工程上的主体地位，有利于各主体对其所有的人防工程进行管理和利用。
第二，根据不同的所有权主体，对人防工程进行分类管理和利用。一是国家及当地政府直接投资建设的人防工程，产权属于国家所有，在明确产权的基础上，对这类人防工程的产权进行物权登记。二是各级机关、企事业单位投资建设的人防工程，平时使用、管理归建设单位，其产权归国家所有。但依照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，该类人防工程平时由建设单位使用、管理、受益，到战时由人防主管部门统一调配和使用。同时，在明确产权的基础上，对这类人防工程的产权进行物权登记。三是利用独资、合资等个人投资建设的人防工程，所有权属于投资者。以小区住宅为例，人防地下室与小区住宅内的基础设施同步建设的配套设施，其成本已计入综合开发成本，开发商随小区住宅销售时，将地下人防工程一并销售并将成本打入小区基本建设中，分摊到小区业主房价内，这样的人防工程应当属于投资者。但投资者在销售住宅时，将随同小区住宅将人防工程的所有权一同出卖给业主，因此，这类人防工程的所有权应当归属于小区业主。
第三，建立和完善人防工程国有资产管理机构。在政府的人防办之下成立人防工程国有资产管理中心，具体负责人防工程国有资产的经营管理工作。以其为主体行使政府对委托的人防工程国有产权进行资本运作和经营管理，实现人防国有资产产权与使用权、经营权分离，将人防国有资产使用权、经营权推向市场。与土地规划、房产部门沟通和协调，对所有的防空工程(国有、共有、私有)实行核发人防工程产权证和使用证制度，再由人防国有资产管理中心对使用防空地下室的单位核发使用证，今后，凡是竣工后经人防部门验收的人防工程，要按有关程序进行产权登记，使用该工程的单位要申请办理人防工程使用权，人防部门收取不同的工程使用费，以实现人防国有资产不流失，从而达到保值增值。
王林(合肥，合肥豪特物业管理有限责任公司总经理)：如何规避小区人防车位引起的矛盾
小区人防车位历来争议较多，也是小区物业管理过程中，产生矛盾较为集中的一个问题。往往在租赁、出售和利益分配中，激发业主、开发商、物业管理公司之间的矛盾。诉诸官司的案例也很多。笔者以为，厘清小区人防车位的权属、监管和使用，平衡各方的利益，可以有效地处理因此而产生的诸多矛盾。
首先，应该明确小区人防所划车位国家所有的属性。人防工程是国防战备设施，“结建”防空地下室是人防工程的重要组成部分，任何单位或个人不得出售产权或使用权，方可保证人防工程在战时的人防使命，否则会因权属问题造成产权、使用权争议，从而影响其作为国防战备设施的战略意义。
其次，要明确禁止人防车位的自由买卖。目前，小区开发商多以人防车位的所有权人自居，并进行买卖，实现自身的商业价值。他们的理由多为地下人防工程造价高昂，出售车位以弥补建设上的投入，而因此造成业主买了车位后，发现自己花巨资所买的车位不仅没有权属证书，还属于国家“待征”的人防工程的一部分，自然不乐意。因此与开发商的矛盾不可避免。在这点上，我以为，开发商在售卖房子时，将人防工程的造价，摊销到房子上，这样就可以有效避免因买卖地下人防车位而产生矛盾。并明确国家(人防办)对地下人防车位的所有权，这种权利主要体现在战时人防办对其的绝对使用权，任何业主不得以任何理由反对。
再次，在具体操作中，国家(人防办)对地下人防车位监管，物业管理公司代管。人防车位建设资金摊销到房子的价格里，根据“谁投资谁受益”的原则，全体业主享有对人防车位的使用权。但鉴于业主对人防车位的需求不同，使用情况不同，由物业管理公司代行租赁地下人防车位，比较合适，这样既可满足部分业主使用地下车位的需求，又可以为其他没有使用的业主获得一份收入。其所获得的租金收入，应该分为三部分：一部分用于人防车位的维护，以确保人防需要;一部分为物业管理公司的代管收入;一部分为全体业主所有，可以冲抵业主缴纳的公摊水电费用或其他公共支出。在具体操作上，人防办监管，物业管理公司操作并公示收支及使用情况，做到透明、公正，自然少了很多矛盾。
感谢《现代物业》、南京理工大学应用研究所对我的信任，让笔者能就自身日常工作中遇到的类似问题发表一点浅见。小区人防车位如何做到战时为民、平时利民，充分发挥其应有的作用，有待国家相关法律、法规的健全和完善。相信通过这次《人民防空法》的修订，能够在法律层面上，得以明确，也让物业管理公司在对人防车位的具体管理中，得到法理的支撑。
倪斌鹭(厦门，人民法院法官)：关于《人民防空法》修改的看法
《人民防空法》修法在即，我浅谈如下看法：
第一，现有《人民防空法》第四条：“人民防空经费由国家和社会共同负担。中央负担的人民防空经费，列入中央预算;县级以上地方各级人民政府负担的人民防空经费，列入地方各级预算。有关单位应当按照国家规定负担人民防空费用。”不够明确，实务中有虚置之虞。
法条未明确区分建设经费和后续维保经费，造成建设与维保经费保障脱节，苦乐不均。新开工建设经费较易落实，而维保经费相对短缺。还有，财政预算约束缺乏刚性，预算本身紧的欠发达地区尤甚，经费无法得到充分保障。
第二，现有《人民防空法》第二十六条：“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。”不好操作。
法条未具体明确如何不影响其防空效能。在现代战争中，人防工程是制空权丧失后的人民生命和财产的最后一道保障，由于我国已经历了30 来年的和平时期，闲置的人防工程能够用于商业开发的均已开发，而且，有的开发程度已经很高。例如，1959年9月11日15时20分至17时30分，金门国民党军队炮击厦门火车站，炸死2人，炸坏钢轨18根、货车17辆、道岔2组、枕木50余根、家属宿舍4栋、公寓1栋、公安营房2栋等。现今就在该炮击弹坑的地下建成的民防工程，是由一家新加坡上市公司经营的地下商业街，已完全融入了周边繁华的商圈。如何建立相应的防空甚至反恐的机制预案及其制度化的演习安排，协调民生和维稳、国防之间的关系，都值得思考。
沈晖(上海，同济大学法学院副教授)：
依《物权法》第七十四条第二款之“约定归属说”，车位车库的归属应当通过开发商与购房者之间的合同约定来确定;基于《物权法》第七十四条第一款“应当首先满足业主的需要”之规定，对配置比例内的车位车库的权属应以开发商与业主的约定为准，对配置比例外车位车库的权属应归投资者;地面车位的权属归全体业主。如车位车库等属于人防工程的，其产权依约定或归投资者，战时则归国家统一调配。至于其使用收益依法理应归所有权人，有特别约定者除外。
万亿君(广州，广州莱佛士物业服务有限公司高级物业经理/董事)：
①产权：发展商不可能长期存在，所以人防车位产权不应归属发展商所有，作为小区公建配套，其产权应作为业主共享区域，产权属全体业主所有;
②使用收益及相应责任：既然产权属全体业主，那么收益理应属全体业主所有，但本着公平的态度，全体业主共同享用人防车位，亦承担相应的维护保养责任，此为权利义务对等的体现;
③作为小区公建配套，人防车位不能出售或长时间出租于同一业主，应作为临时租车位或不固定位置的月租车位使用，以最大限度地充分利用相关车位，这样安排既能让小区业主公平使用人防车位，也能有效抑制个别人员或企业利用出租或出售人防车位而获利;
④鉴于人防车位的特殊性，建议可考虑将人防车位划定为特种区域，由经国家认可的具有资质的企业负责维修保养工作，由此产生的维修保养费用由车位停车收益支付，但维修保养的收费标准必须合理;
⑤人防车位收益应划分为日常物业管理成本及租金收益，日常物业管理成本由物业管理公司收取并用作支付日常相关营运开支，而租金收益则为全体业主所拥有，由业主大会决定相关租金的使用用途;
⑥人防车位的日常维修保养于车位的物业管理成本中列支，中、大型维修的费用则由租金收益承担;
⑦人防车位的其他管理事务，参照小区其他公共地方或公共设施设备的管理规定执行。
申革联(广州，广东工业大学房地产高级经济师)：
根据物权法，土地使用权人和房屋所有权人(无论个人或法人)对其所属地下人防工程拥有使用收益权，小区公共部分物业所属地下人防工程使用收益权属于全体业主，国有企事业单位和党、政、军机关和单位的地下人防工程使用收益权属于单位人防部门管理。无论公、私所有和使用的人防工程都应统一缴纳人防维修管理费，维修工作统一由国家、省、市人防部门负责。
毛志远(武汉，物业管理资深职业经理人)：
(1)产权归国家所有，将产权划分为开发商或全体业主所有均存在较大的矛盾，且不利于人防工程的管理，也不利于人防工程的综合利用包括保障周边无人防工程小区人员的使用协调。
(2)“谁投资谁受益”的条款应继续，鼓励投资建设人防工程，鼓励高标准建设使用人防工程。
(3)人防工程建设使用了小区土地，因此人防工程的全体业主的土地使用权不能被忽视，立法时应在人防工程的收益、使用等方面给予业主利益最大倾斜，不能仅由开发商说了算，比如平时使用的收益年限的界定，或者收益分配比例的界定。
刘双乐(深圳，深圳午越物业管理有限公司董事会秘书)：
关于人防车位的产权问题，关键在于如何避免认识上的混乱。假如产权归国家，那么国家就会成为受益者。可是，这个区域内的建筑商(开发商)已经支付了地价，政府再从土地的附着物中受益，就很不合适。如果政府再参与定价，就会演变为新的“税收”。
若物业管理企业或其他经营实体接受委托管理，就必须有一个整体的政策规范作指引，包括如何分配车位，确保业主公平获得使用权的机会。
若人防车位卖给非业主，实际上就是认可了炒卖车位。虽然“价高者得”似乎符合市场规则，但作为稀缺的资源，车位必然会成为各路资金追逐的对象。若有车的买不到“位”，有“位”的不来停，将会给社会的公共交通管理带来巨大的压力，甚至形成社会冲突或矛盾。小小的经济利益背后是巨大的社会代价。
由于人防工程有自己的维修标准，可以以街区为单位通过招标统一委托给专业养护公司进行维修养护。
何方(上海，物业管理资深经理人)：
1、产权理应归全体业主。平时使用权归业主(人防区域不建议售卖产权，只有使用权)，战时使用权归当地防空办，业主必须无条件服从有关方面的战时管理安排。
2、人防区域建议按使用面积向使用者提取一定比例的人防维修费(包括车位和其他用途)。维修资金帐目中设人防专项，专款专用。物业服务企业负责平时维修保养责任，并根据人防设施规范提出年度维修保养计划报请业主委员会核准，请专业单位修缮后报请当地人防部门验收并备案。所有过程必须向全体业主公开并接受监督。
3、完善人防设施的相关规范，包括区域用途、照明、标识、应急使用规范等。
陈勇(北京，北京金隅大成物业管理有限公司物业总监)：
首先，人防车位的产权应该归国家，但本着“谁投资，谁受益”的原则，其使用权可以归建设单位或小区业主。至于设施的维护可以在使用协议中约定，国家人防部门进行监督。
其次，人防设施一般都配建在居民楼或公建楼的地下，要维持人防设施的正常运转，离不开小区的其他设备设施，所以人防设施也要缴纳物业服务费。
第三，车位紧张将是未来全社会面临的一个问题。人防车位首先要满足本小区居民的使用，然后才能对外出租。
吴刚(北京，北京市万思恒律师事务所律师)：
人防车位的产权界定：应根据人防工程的产权人来确定。从人防工程的战略意义定位，人防工程建设是国家的义务，不应转嫁给有钱人，应由国家出资、国家所有。也不应出让人防车位的所有权，可以出租其使用权。如果产权归属非国家主体，战时，国家可以公共利益为由征收、征用人防工程(人防车位)，虽然私权利受损，但此行为情有可原、有法可依;平时，人防车位的私有者尤其是开发商为了逐利，不排除会做出一系列损害小区广大业主公共利益的行为，引发社会矛盾。除非立法对人防车位的私有权予以明确限制，但是否可行，谁能预料和保证?立法失败恶果的承受者，首当其冲的必然是广大业主。总之，本人不主张人防工程的产权包括人防车位的产权归属私人所有，国家不应放弃其人防建设义务和所有者地位。
刘兆君(江苏太仓，大庆油田万方物业服务有限公司太仓分公司总经理)：
按照“谁投资谁受益”的原则，商品住宅小区人防工程产权应归全体业主所有;关于管理和维修养护问题应该按照《物权法》规定，与小区内其他共用设施设备管理和维修养护方式基本原则保持一致。考虑到人防工程使用性质的双重性，尤其特殊时期使用的必须性，需要增加该设施日常使用、管理和维护的行政干预程度，即政府相关部门(如人防办)对该设施使用合理性审批、对日常管理维修养护情况监督、对保持防空功能动用维修基金强制启动应急维修程序等规定。
李文华(天津，天津商业大学工程管理系教授)：
一切原则必须按照：谁出钱建设(包括土地取得费用和工程建设费用在内)产权归谁所有，收益也归谁所有，除国家有明确法律规定外，他人无权干涉。当车位等资源有限时，拍卖是最公平的一种解决方式，拍卖收入可以根据所有权份额实施二次收益分配，这样对所有人都公平合理。不要试图寻求其他解决方式，要将所有权、一次利益、二次利益分配都界定清楚，一码事归一码，千万不要“和稀泥”，这样会更糟。
目前还没有更好的方法，这方面《物权法》的规定也是在“和稀泥”。但可以预计这一问题不解决将来问题会更多，不仅是车位问题，可能整个物业管理行业都陷入死胡同，是该反思物业管理方式的时候了。
附件：
______市______ 小区人防工程使用维护管理状况意见调查
人防工程是国家为了应对战争，提高城市整体防护能力，保护人民生命和财产需要，修建的地下防护建筑及其设备设施。2011年，国家人防办等部委和立法机关，为准备修订《人防法》相关条款，组织进行前期研究。南京理工大学应用经济学所承担了其中权属和维护管理的课题。
因为小区人防工程平时主要用于小区停车、储藏间，等等，小区人防工程产权和维护管理的法律规定，必将事关小区业主的切身利益。为了修改的法律条款更合理，拟通过以下问卷征求您对产权界定和维护管理的看法和建议。
1您是否有车?是/否; 是否有车位?是/否; 你们小区停车位是否有矛盾?是/否
2您认为小区的人防车位所有权应该归____ 。
A开发商 B小区业主共有 C国家(人防主管部门) D小区物管 E不知道 F其他
3如果小区人防车位所有权归国家，您认为国家应该把平时使用权委托给____ 。
A开发商 B小区全体业主 C 物业管理公司 D竞拍，价高者得 E 不知道 F其他
4如果国家把人防车位平时使用权委托给小区全体业主，你认为受益者应该是____ 。
A 小区全体业主 B有车的业主 C 无车的业主 D 物业管理公司 E其他
5 如果国家把人防车位平时使用权给业主，小区人防车位数量有限，就谁使用;使用者出多少钱的问题，会产生意见分歧。对这种利益矛盾，请您客观估计以下各种可能性：“√”选
6拥有人防工程平时使用权，受益者就必须承担保障防空效能的维修义务。其关键是维修资金筹集、开支、维修保养监管等责任。如果全体业主拥有平时使用权，那么在停车费里面就要提取人防专项维修费。此外还要付给物业服务企业的管理费，余下为全体业主的共有资金。您认为小区通过业主大会决议，授权并监督业委会公开、严格地管理财务收支，可能性大小 “√”?
7如果小区人防整体使用权交给全体业主，但是维护管理达不到人防标准，您认为政府是否应该收回，交给能够承担维修责任的小区以外单位? A应该 B不应该 C无所谓。如果不收回，是否应该用全体业主维修基金作为保证? A应该 B不应该 C无所谓
8是否应该允许小区人防划分车位转让(转卖转租)? A可以 B不可以 C无所谓
9如果小区人防产权界定给企业或个人(不是全体业主)，就无法排除小区外的人购买二手车位也变成业主，车位业主是否应该同样交物业费? A应该 B不应该 C无所谓
10如果小区人防使用权归全体业主，人防车位与小区出租的非人防车位相比，您认为人防停车费应该 A更低 B一样 C更高
11您对小区人防车位产权界定、使用收益、保障战时防空效能，有何其他看法，意见?是否了解其他化解矛盾、协调利益冲突、保障设施完好的使用维护管理经验或办法?
关注：地下车库产权纠纷代表案例
开发商售地下车库被判为转让所有权而非使用权
1995年2月，上海市民防办公室批准上海招商局广场置业有限公司(以下简称广场置业公司)在建造广场大厦同时，在该广场修建平战结合的防空地下室。1998年11月，广场置业公司取得了包括地下一层、二层在内的房地产权证。1999年12月，台商锦丰公司与广场置业公司签订《上海市外销商品房出售合同》，约定锦丰公司向广场置业公司购买坐落于上海市成都北路上海招商局广场南幢3处房屋，同时还以2万美元的单价购买位于地下一层的3个车位。合同签订后，锦丰公司支付了包括车位在内的全部房款。2000年1月，锦丰公司取得了房屋产权证，但产权证上未有车位权利的相关记载，引起了锦丰公司的不满。2005年4月29日，锦丰公司在与广场置业公司协商未果的情况下，起诉到法院要求判令广场置业公司办理地下车库一层3个车位产权过户转让手续。
静安区法院认为，双方对车位是使用权性质还是产权性质的争议，应从合同约定条款、目的和交易习惯等诸多因素来考虑。首先，广场置业公司出售涉案地下车位时，已是该地下车位的所有权人，有转让产权客观条件;其次，双方在合同中仅写明购买车位3个，未有购买使用权性质的特别约定，与合同中对房屋购买一致，应理解为购买所有权，地下车位即便是民防工程，合同签订时相关部门也没有禁止产权转让或仅允许使用权转让的限制规定;再次，诉争车位属民防工程，那么披露义务均在广场置业公司，造成登记部门未予登记及业主不知情的责任，也在广场置业公司身上，鉴于该公司仍是地下车位的所有权人，理应按照约定交付车位的产权，作为出售方也有义务协助办理车位产权过户登记手续。
2005年12月末，上海静安法院一审判决广场置业公司协助锦丰公司办理地下车库一层3个车位产权过户转让手续。(《现代物业》2006年第3期《地下人防车库可以出售吗?》)
依《人防法》开发商获使用、收益权，没有所有权
厦门金海花园业主有机动车70余辆，小区两层地下人防工程被开发商金嵩房地产公司锁起闲置，内部共设有60个停车位。2001年前后，开发商将人防工程其中一层留给建筑承包商使用，另一层委托其一家股东单位管理，并没有提供给业主使用。业委会遂起诉开发商要求其将地下车库移交给业委会。
2009年法院审理认为，该“地下停车场”的性质为“平战两用”的人防工程，由金嵩房地产公司投资建设，但该公司从市政府合法取得金海花园的土地使用权时所交纳的土地使用出让金并不包括地下室部分。同时，金海花园业主也未支付该“地下停车场”的土地使用权出让金。证据显示，1994年7月- 9月，厦门市民防办公室、市公安局消防处、市规划管理局分别对该小区项目进行批复，表明该地下人防工程平时一层为自行车、摩托车库，地下二层为汽车库，战时用作人员掩蔽，达到平战结合的要求。根据《人民防空法》“谁投资谁收益”原则，判决开发商享有对诉争“地下停车场”的使用和收益权，而业主和开发商都不享有“地下停车场”的所有权。(《现代物业》2009年第9期《人防工程归谁所有?》)
未计入公摊面积，业委会使用地下室停放自行车败诉
2011年11月9日，北京市朝阳区人民法院下发一审民事判决书，判决被告朝阳区浩运园小区业主委员会腾空并返还原告北京浩运房地产开发有限公司位于小区二号楼地下一、二层，以及一号楼地下一层用于停放自行车的部分房屋和空间。判决书中写明：“《北京市关于商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊有关问题的通知》规定，公用建筑面积分摊后，产权归摊得的业主所有;购房人所购的房屋领取房屋所有权证后，其产权面积应从房地产开发企业持有房屋所有权证的产权面积中扣除。上述条款足以表明，只有列入公摊的建筑面积，产权才归参与分担建设费用的业主所有，业主享有的产权面积从登记于开发商名下的大产权中扣除后，剩余部分的产权应属于开发商，其有权作为所有权人对相对面积行使占有、使用、收益和处分的权利。本案中，根据浩运房地产公司提交的房屋所有权证以及房屋土地测绘技术报告书，可以证明诉争的房屋与空间并未记入公摊的建筑面积，产权人仍属浩运房地产公司。”同时以“因业主委员会使用上述房屋并未牟利，而是为小区服务所使用，故考虑到该小区的和谐，以及浩运房地产公司的计算并无依据”为由驳回原告对所占房屋和空间使用费的主张。
目前法院已经受理了业委会的上诉。(记者/王正)
原载于《现代物业》杂志下旬刊2012年第1期总第211期
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